尽管调查权是西方国家议会、包括德国议会下院的重要权力,而且调查委员会及各种拥有调查权的议会委员会也在立法、代表民意和监督政府等方面起到了重要作用,但是,这种作用实际上是十分有限的。原因在于现代西方国家的政党政治。就调查委员会监督政府的作用而言,作为一个议会内阁制国家,由于存在着“不信任投票”制度,议会对政府的任何形式的监督都会导致一种对“现存”政府不信任的趋向,而从理论上说,调查委员会比其他形式的监督导致这种趋向的可能性要更大,因而在实践中,它就必然会失去其存在的真实意义:这主要表现在某一政党在政府中占多数时,它在任何调查委员会中肯定也居多数,从而使调查委员会失去其实际效用和力量。议会中的政府党总是尽量避免成立调查委员会,即使成立了,它也会不停地提供一些子虚乌有性的甚至恶意诽谤性的资料,使调查委员会声誉扫地。这就是政治。所以,在现代德国议会中,尽管反对党不断地提出成立调查委员会的动议,但成立的委员会多数都采取相对中立的立场,主要处理技术性的问题。只有当政府的多数地位受到挑战时,委员会的成立才有真实的意义;只有当委员会内部两党间对调查事项和组成产生对抗时,委员会的工作才会有实质的监督意味。这里,议会内阁制的调查与总统制国家议会如美国国会的调查,无论从组成上还是从作用和意义上,都有重大区别。在德国,反对党想通过调查委员会的监督,在本届政府执政期内或在下次大选中企求取执政党而代之的可能性微乎其微;而且,调查委员会并非真正的法院,委员们也并非真正的法官,所以根本不可能对政府的任何现实错误进行惩罚,因为作为一种政治性的机构,它没有超乎政党利益的公正可言。
当然,上述局限性并不能否认调查权和调查委员会的有用性。原因在于西方国家的选举制度和大众传媒的舆论力量。议会反对党之所以热衷于调查权的行使,与它们争取在下次大选中取代执政党的愿望有很大关系,这是众所周知的。进一步说,与其他议会委员会不同的是,在调查委员会上多数党不能改变调查方向和议题,也就是说,调查委员会一经成立,它的目标就是确定的,要按反对党确定的调查方向走下去,无论所涉及的问题有一个什么样的结论,都不会对执政党的领导力量和执政方向,以及对反对党的主张在选民中的影响不产生任何效果,它必然会向公众表明议会的存在和对国家管理事务的关心,公众也会因此而对反对党的治国方针产生某种印象,同时,政府有时也不得不按照议会的要求去做。所以,尽管现代德国议会对调查委员会采取十分慎重的态度,并不轻易提出成立动议,但惟其如此,议会才保留了它对政府进行调查的权力的势能,调查才会显得具有严肃性和重要性。
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