可作衡量指标的因素包括:当事人的利用和满意程度、成本、效率、错误率、社会效果等等。
这个数据逐年变化,1994年为4%,但到1999年已经达到2.4%(为联邦法院的统计)。
有关分析请参阅范愉著:《非诉讼纠纷解决机制研究》第六、第七章。
范愉:简论马锡五审判方式——一种民事诉讼模式的形成及其历史命运,《清华法律评论》第二辑,北京:清华大学出版社,1999年。
我国的民事诉讼程序,因为有普通程序与简易程序的划分,且有法院调解的环节和人民法庭的建制,本身是具有多元化程序的基础和特征的,然而,在当前的司法改革中,由于强调程序正义和提高庭审质量成为主导潮流,诉讼法学界和法院内部对这种程序上的多元化往往持保守或否定态度。因此,我国的司法改革尽管开始于追求效率的直接动机,但更重视以普遍主义原理为基础,以正式程序和制度的完善和体制的变革为目标。民诉法的立法者最初设想是期待把基层法院适用简易程序的案件控制在20%左右,但目前一些地区实际已达到75%以上。
《人民法院报》1999年1月28日。
《人民法院报》1999年7月2日。
《工人日报》2000年6月10日。
《人民法院报》1999年9月2日。
最高人民法院在《人民法院五年改革纲要》(1999年10月20日)中提出,要在1999年底之前完成对现存各种“专业法庭”和不符合条件、不利于依法独立公正地行使审判权的人民法庭的清理、调整和撤并工作;2000年底前,撤销城市市辖区内的人民法庭。其目的是为了规范法院的诉讼活动。然而,近年来,各地法院内的简易程序仍有向进一步简易化或专门化方向发展的趋势。
在不设立行政登记程序的国家,法院的无争议离婚程序才可能是行政化和简便的。但在这些国家,经常提出的一个问题是,为什么不能把这些协议离婚的案件交给行政机关去处理?例如,斯坦福大学教授弗雷德曼认为:“今天美国初审法院设立的案件,大多属于家庭法律纠纷。其中绝大多数是结局已定的离婚案件。法官介于其中只不过是做些官样文章,虽然找不出什么特别的理由能够说明,为什么不能由一些政府机关处理离婚之类的案件。但这类案件交美国法院处理已经有了百余年历史,今后仍可能如此”。劳伦斯·M·弗雷德曼:“美国司法制度历史断面之剖析”,收入(日)小岛武司等著,汪祖兴译:司法制度的历史与未来,法律出版社,2000年,23—24页。
据《北京青年报》2000年4月10日报道,北京西城区法院成立的“便民法庭”受理的均为无争议案件,离婚案占了90%,“按照庭审程序,审判员开始法庭调查,当事人双方陈述了要求离婚的理由以及达成的协议之后,仅用了2分钟,书记员就打好了协议书和调解书,盖章后调解书生效,前后只用了10分钟。”我国民诉法中未规定离婚(或家事)特别程序,这本身就是一个欠缺。无争议离婚通常应该采用行政登记的方式,目前行政性离婚登记程序开始实行设置“调解期”的做法,目的是为了在程序上保障婚姻的严肃性、限制离婚的随意性,这种做法符合立法者稳定婚姻家庭的宗旨,并不会使离婚的难度增加,也不会妨碍协议的履行。而法院的简易离婚的出现,实际上取代了婚姻登记机关的职能,有违立法精神,可能成为当事人规避实质审查的途径,增加了离婚的随意性。这难免会使人产生一种忧虑,是否由于法院对结案数、结案率和诉讼费的关注导致了这种便民行为。这也说明,我国司法和行政程序之间在实际运作中尚未形成合理的协调。
例如,被告没有选择权和否决权,并且不得反诉,因此为了防止当事人滥用小额诉讼程序,一些国家或地区的小额诉讼采取对原告资格和起诉次数限制的做法。
目前的法官“竞争上岗”、“错案追究”等措施,使法官的身份保障形同虚设,更增加了法官独立行使职权的障碍。
《人民法院报》2000年9月27日。在一些农村地区,督促程序尚有一定效力,但使用率也在明显下降,例如,云南省丽江中级法院1998年督促程序收案141件;1999年则只收案43件。
不可忽视法院在各种统计指标的压力以及利益驱动下做出的对策:为了应付审限和避免送达的难题压原告撤诉;为了增加案件数量和收取诉讼费,限制甚至禁止当事人合理变更诉讼请求和追加证据;拒绝对诉进行合并;拒绝适用督促程序,等等。这将会促使法院程序向不利于当事人的方向发展。
民诉法学者们认为:近些年我国简易程序的适用状况基本上是正常的,但也存在一些问题,集中反映在:第一,一部分基层人民法院(包括其派出的法庭)为了单纯求得“便利审判”的利己效果,置法定的适用条件于不顾,任意扩大简易程序的适用范围。其中有些对受理的民事案件,不加区别地一概适用简易程序进行审理。同时,也有极少数中级人民法院随心所欲地适用简易程序审理其所受理的第一审民事案件。……造成了简易程序实际适用上的严重失范。第二,由于民诉法第142条仅仅要求“基层人民法院和它派出的法庭审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件,适用本章规定”,对于在诉讼实践中适用简易程序时不可缺少的诸多审判环节来讲,它们的具体操作依据成为一个又一个的盲区,这就为基层人民法院(包括其派出的法庭)审理简单的民事案件预置下了可供审判人员各行其是的巨大空间。事实上,审判时简易程序的具体适用也因此变得五花八门。这样不仅严重损害了简易程序应有的规范性和具体适用上的一致性,而且直接殃及了当事人的程序利益乃至合法权益。见江伟主编:《民事诉讼法学原理》,中国人民大学出版社,1999年,647—648页。一些法官从实践经验出发也对简易程序存在的问题和改革的目标进行了有益的探讨,参阅孔海飞:试论简易程序的改革,载梁宝俭主编:《中国审判方式改革理论问题研究》,新华出版社,1999年,893页以下。然而,就目前法院的实际情况看,简易程序进一步扩大的趋势是不可遏止的。
然而,迄今为止,法院关于提高效率的改革思路很少注意到和社会的其他纠纷解决方式之间的协调和衔接问题。这反映出法院在改革思路上的局限性,不能站在社会宏观的纠纷解决系统的资源配置和效益最大化的角度审视法院改革的方向。同时,在我国当前的民事审判方式改革中,普遍存在着制度迷信和主体错位的问题,即一方面认为,如果选择了某种“合理的”制度,例如美国式的“当事人主义”对抗模式和审判方式,就可以克服一切问题、保证司法的公平和效率;另一方面,则片面强调国家司法权在解决民事纠纷中的权威地位,把审判和判决视为实现权利的唯一正确途径,而对当事人的处分权并未予以应有的重视。基于这些误区,当然不会对非诉讼程序给予足够的尊重。