（五）《立法法（草案）》中立法监督权的合宪性研究
　　《立法法（草案）》为了建立我国各种形式的法律规范之间的正常秩序，依据现行宪法的规定，对立法监督体制作了比较详尽的规定，集中表现在第87条所规定的立法监督权限。该条规定的具体内容包括：“改变或者撤消法律、法规、自治条例和单行条例、规章的权限是：（一）全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的同宪法规定或者全国人民代表大会制定的法律的基本原则相抵触或者不适当的法律，有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第六十五条规定的权限范围的自治条例和单行条例。（二）全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规，有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规，有权撤销省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第六十五条规定的权限范围的自治条例和单行条例。（三）国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章。（四）地方人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的地方性法规，省、自治区人民代表大会常务委员会有权撤销本行政区域内的较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的地方性法规。（五）地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章。（六）省、自治区的人民政府有权撤销下一级人民政府制定的不适当的规章。（七）授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规，必要时可以撤销授权。”
　　从《立法法（草案）》第87条所规定的立法监督体制来看，如果要进行合宪性的分析，至少可以产生以下几个方面的问题值得研究：
　　1、　 全国人大立法监督权的合宪性
　　《立法法（草案）》第87条第1项对全国人大立法监督权所作的表述是：全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的同宪法规定或者全国人民代表大会制定的法律的基本原则相抵触或者不适当的法律，有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第六十五条规定的权限范围的自治条例和单行条例。可以看到，全国人大行使立法监督权所要监督的对象是全国人大常委会所进行的立法活动。现行宪法第62条所规定的全国人大享有的职权中，规定全国人大可以改变或者撤销全国人大常委会制定的不适当的决定，没有涉及全国人大如何对全国人大常委会制定的法律享有何种性质的监督权。《立法法（草案）》规定全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的同宪法规定或者全国人民代表大会制定的法律的基本原则相抵触或者不适当的法律，这一权限很显然无法从现行宪法中找到直接的依据。能否认为全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会制定的法律的立法监督权不符合宪法的规定呢？从宪法理论上来看，不能简单地得出如此结论。因为从现行宪法关于全国人大的职权规定来看，全国人大依据宪法的规定具有监督宪法实施的职责，因此，如果全国人大发现全国人大常委会制定的法律与宪法相抵触，当然就有权监督；另外，现行宪法第67条规定：全国人大常委会在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。从这一规定可以合理地推导出全国人大常委会制定的法律不得与全国人大制定的法律基本原则相抵触，如果抵触，全国人大应当有权对此进行监督。所以说，《立法法（草案）》就全国人大对全国人大常委会制定的法律可以行使立法监督权的规定可以从宪法上找到间接的依据。不过，全国人大在对全国人大常委会的立法活动行使立法监督权的时候，如果发现全国人大常委会制定的法律同宪法或者是全国人大制定的法律的基本原则相抵触，应当采取什么样的立法监督措施？能否改变或者是撤销？如果全国人大直接改变或者撤销全国人大认为全国人大常委会制定的同宪法或者全国人大制定的法律的基本原则相抵触的法律，由此在逻辑上可能导致全国人大有可能利用自己所行使的立法监督权来否定全国人大常委会所享有的立法权，使全国人大常委会依据宪法所享有的立法权流于形式。所以说，有权监督和进行监督的形式是两个不同层次的问题，如果监督权能够随意改变被监督的国家权力的法律效果，那么，监督权就成为一种无所不能的国家权力，很显然，由此就会触发“监督者谁来监督”的古老的政治哲学的话题。
　　如果说《立法法（草案）》要依据宪法所确定的原则肯定全国人大对全国人大常委会所制定的法律的监督权，那么，依据同样的道理，全国人大常委会依据宪法所进行的各种性质的立法活动都应当受到全国人大的监督，如全国人大常委会依据宪法规定对宪法和法律的解释，对国际条约的批准以及对重要问题作出的决定等，都必须在《立法法（草案）》中得到反映。因为如果全国人大常委会依据宪法所享有的上述立法活动得不到有效的监督，在实践中还是无法解决上述问题。而且还可能因为全国人大常委会制定的法律可以受到全国人大的监督而导致全国人大常委会制定法律的活动在全国人大常委会依据宪法所进行的立法活动中法律效力最低的逻辑结论。这恐怕不是《立法法（草案）》起草的宗旨。对于全国人大常委会所进行的其他立法活动的监督，《立法法（草案）》不是没有注意，如该草案规定：全国人大有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第六十五条规定的权限范围的自治条例和单行条例。此规定反映了全国人大也有权对全国人大常委会的立法活动进行多角度的监督，但唯独对全国人大常委会解释宪法和法律，批准国际条约和作出重要决定置之不理，是否意味着全国人大常委会行使上述权力不属于立法权呢？这个问题《立法法（草案）》是没有认真加以解决的。事实上，就全国人大常委会解释宪法和法律以及批准国际条约的监督不仅在完善立法体制上极其重要，而且对于建立完整、统一的社会主义法律体系也至关重要。在香港回归祖国后由终审法院所判决的“无证童”案中，就涉及到全国人大常委会对基本法的解释是否合宪由谁来监督的问题；我国已经批准的国际人权公约和国际条约在国内法上到底具有何种法律效力也是我们在处理对外交往中必须认真研究的立法问题等等。《立法法（草案）》未能在逻辑上关注上述问题不能不说是一个重大的缺陷。而且全国人大常委会进行宪法解释和法律解释的实践以及全国人大批准国际条约的国际立法活动的深入都会从实践的层面迫使我们来思考这些问题，并找到一条行之有效的解决办法。
　　2、　 全国人大常务委员会立法监督权的合宪性
　　《立法法（草案）》第87条第2项规定了全国人大常委会的立法监督权，包括：全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规，有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规，有权撤销省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第六十五条规定的权限范围的自治条例和单行条例。上述规定与现行宪法的规定是完全一致的，也就是说可以从宪法中找到全国人大常委会行使上述立法监督权的直接的宪法依据，但也存在一些差异。如现行宪法第67条第7项、第8项规定：全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。对照《立法法（草案）》第87条第2项的规定，可以看到全国人大常委会对国务院立法活动的监督没有宪法规定得广泛，因为依据宪法第67条第7项的规定，全国人大常委会不仅可以有权撤销国务院制定的行政法规，而且也可以撤销国务院制定的同宪法和法律相抵触的决定和命令，很显然，作为对现行宪法关于全国人大常委会监督国务院立法活动具体化的《立法法（草案）》没有直接地引用宪法的规定，从法律是宪法的具体化的角度来看是显得有缺陷的。因为全国人大常委会依据《立法法（草案）》的规定还不能对国务院发布的决定和命令进行监督，并有权将其撤销，只能根据宪法第67条第7项的规定来进行上述立法监督。这种规定方式又会产生国务院制定的决定和命令似乎具有比国务院制定的行政法规更强的法律效力，因为全国人大常委会必须依据宪法才能撤销国务院制定的同宪法和法律相抵触的决定和命令，而要撤销国务院制定的行政法规，依据“立法法”的规定就可以了。这样的立法技术实质上是造成了国务院制定的决定和命令与国务院制定的行政法规在接受全国人大常委会立法监督上的双重标准。很明显属于重大的立法瑕疵。就地方性法规的立法监督问题，《立法法（草案）》的规定与宪法的规定也不相一致。现行宪法第67条第8项规定，全国人大常委会有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议，而《立法法（草案）》第87条第2项规定：全国人大常委会有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规。很显然，《立法法（草案）》关于全国人大常委会对地方性法规的立法监督权要广，因为现行宪法所确定的是全国人大常委会对省、自治区、直辖市国家权力机关制定的地方性法规，而《立法法（草案）》扩大了全国人大常委会对地方性法规的立法监督权，不仅包括了对省、自治区、直辖市国家权力机关制定的地方性法规，还包括《立法法（草案）》第62条第2款、第3款所规定的较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本地的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下制定的地方性法规。这里扩大全国人大常委会对地方性法规的立法监督权的规定，一方面可以加强立法活动的统一性，但是，从另外一个角度来看，很容易将地方性法规立法中的问题带到立法监督活动中来。因为，根据《立法法（草案）》第87条第4项的规定：地方人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的地方性法规，省、自治区人民代表大会常务委员会有权撤销本行政区域内的较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的地方性法规。就较大的市的人大常委会制定的地方性法规而言，根据《立法法（草案）》第87条的规定，至少有三个立法监督主体可以予以撤销，即全国人大常委会、省、自治区的人大常委会和较大的市的人民代表大会。姑且不说这三个立法监督主体在监督较大的市人大常委会制定的地方性法规时如何分工负责，防止重复监督，一旦这三个立法监督主体相互之间就较大的市的人大常委会制定的地方性法规是否符合宪法、法律、行政法规的规定意见不一致时如何处理，就不是一件很容易解决的事情。所以，《立法法（草案）》所设计的对地方性法规的立法监督形式很显然没有考虑到立法监督形式的有效性和各种立法监督形式之间彼此的关系。如果《立法法（草案）》不规定相应的立法监督程序来处理不同的立法监督主体对同一个监督对象所产生的意见分歧，那么，就会严重地影响立法监督体制的效力。另外，现行宪法在规定全国人大常委会监督省、自治区、直辖市国家权力机关的立法活动时，省、自治区、直辖市国家权力机关颁布的决议也没有在《立法法（草案）》中得到反映，这样的监督形式实际上还是导致了全国人大常委会对省、自治区、直辖市国家权力机关颁布的决议必须依据宪法的规定进行，而不能直接依据“立法法”的规定。《立法法（草案）》第87条第2项规定的全国人大常委会有权撤销省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第六十五条规定的权限范围的自治条例和单行条例的规定，也不能从现行宪法中找到直接的依据，但是依据宪法理论可以从现行宪法第116条规定中合理地推导出来。现行宪法第116条规定：民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。既然自治州、自治县的自治条例和单行条例应当报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人大常委会备案。全国人大常委会要对自治州、自治县的自治条例和单行条例进行备案，要保证备案具有实质的监督作用，就应当对提交备案的自治州、自治县的自治条例和单行条例进行立法监督，对违背宪法或超越权限的自治州、自治县的自治条例和单行条例予以撤销。不过，这里可能产生的问题是当自治州、自治县的自治条例和单行条例提交省或自治区人大常委会批准时，如果省或自治区人大常委会对批准的自治条例和单行条例是否符合宪法要求以及是否超越了法定的权限与全国人大常委会意见不一致时，在立法监督程序上如何协调两者之间的关系，《立法法（草案）》并没有作出交代。特别是当省或自治区人大常委会认为提交批准的自治州、自治县的自治条例和单行条例违反宪法规定或者是超越法定权限不予批准，而全国人大常委会在备案时不认为是违反宪法的规定或者是超越了法定权限，虽然从法理上很容易得出省或自治区人大常委会应当服从全国人大常委会的决定，但是，在没有严格的宪法诉讼制度存在的情况下，要正确地判定上述立法监督纠纷的对错并不是一件非常容易的事情。

第 [1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] [8] 页 共[9]页