环境问题之所以产生并愈演愈烈，其根本的制度原因就在于在现有的制度安排下环境存在着强烈的外部性。环境污染与破坏具有很强的负外部性，污染者及破坏者所承担的成本远小于社会承担的成本，仅受自身成本约束的污染者及破坏者终将会使环境污染与破坏超出社会最优量，即超过环境的耐受值。而环境保护则具有很强的正外部性，保护者所获得的利益小于社会的收益，仅受自身利益激励的保护者不会有足够的动力去提供社会所需要的环境保护。如是在环境污染与破坏泛滥，环境保护严重不足的情况下，不出现环境问题倒是怪事了。在环境问题上，我们的制度最根本的失败就在于没有将这些外部性合理地内部化。当制度将这些外部性合理内部化之后，决策单位的私人收益率将等于社会收益率，进而其行为必将与社会利益一致，诸如环境污染及破坏等与社会利益相背的行为将受到控制，环境问题也将逐渐被解决。本文将主要遵循这一进路来展开分析。但这不是本文的唯一分析进路，制度在降低交易成本方面的作用与它将外部性内部化的作用同等的重要，关于交易成本的分析也是本文的分析进路之一。另外，关于制度效率的分析也是本文的分析进路之一，这里的制度效率有两种含义：一是制度本身的运行效率；二是制度对社会经济活动效率的影响。这三种进路的统一之处在于它们都是关于外部利润及其内部化的讨论。本文将通过上述进路分析我国主要现行制度在环境问题上的失败之处，并就相应的制度创新提出本文的建议。
二、失灵的市场——环境问题制度根源之一
在传统的经济学中，市场仅被看作是经济人基于个人理性追逐自身利益最大化的交易场所，对市场的研究也大都停留在对经济人个体的行为分析，而很少涉及市场制度安排对经济人行为的塑造作用。但从制度的观念来看，市场是一套社会制度。市场的建立和良性发展需要丰富的制度基础，“包括法律与秩序、一种稳定的货币、财产法与财产权利
合同法、支配交换的法律、公共品的提供，人力资本的提供和控制、风险的分担等等。”[5]这些制度决定着交易成本的高低、利益及风险的分配，聚集成对人们的制度约束，这种约束与传统经济学中的标准约束（预算约束、成本约束等）一起规定着人们面对的选择集和可能做出的决策。因此，在研究市场在环境问题上的异化及失灵时，我们不应仅仅停留在对经济人的谴责上，而应着重审视我们的市场制度安排本身是否为人们提供了适当的激励。
（一）产权的模糊与残缺
产权是指“由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。”[6]是市场制度的核心及灵魂，其重要性在于事实上它们能帮助一个人形成他与其他人进行交易时的合理预期，从而塑造一个人的行为。产权要有效地发挥作用的前提，其必须是确定的和完整的。但是要精确描述产权的完整意义是不可能的，不过，“一个有用的方式是考虑权约束的两个重要成份：排他性和可让渡性。”“排他性是指决定谁在一个特定的方式下使用一种稀缺资源的权利”。可让渡性则是指将产权再度安排给其他人的权利。[7]排他性给人们提供了自我效用最大化的激励，可让渡性则使得将产权配置到最有价值的地方成为可能。任何的模糊及残缺都会导致产权的削弱，“会影响所有者对他所投入的使用的预期，也会影响资产对所有者及其他人的价值，以及作为其结果的交易形成”，[8]从而影响整个社会的资源配置效率。但反观我国的资源产权制度与环境产权制度，却到处充斥着模糊与残缺。
我国自然资源产权制度现状。我国的自然资源产权制度创设于80年代，当时我国经济体制仍处于计划经济的羁绊之下，作为那个时代的自然资源法律也仅仅是对计划经济时代对自然资源行政化管理的法制化而已。在建设社会主义市场经济的今天，使得大部分自然资源法律处在一种尴尬境地，在产权的排他性与可让渡性暴露出了一些严重的缺陷。（1）资源产权的作排他性。根据我国宪法及自然资源法律的规定，所有自然资源均归国家及集体所有。以理论上讲，这种公有产权也具有排他性。但由于缺乏具体的资源产权主体代表，在制度上没有明确中央政府、地方政府、部门以及所在地居民的权利义务，因此，在实际上国家和集体的所有权已被部门所有、地方所有、社会所有和个人所有这样一种非正规的资源所有权体系所取代。[9]结果形成了众多资源利用利益分配上的矛盾，从而导致各种开发者，包括部门、地方、团体及个人，为争夺资源开发权益而不顾自然资源的持续利用的掠夺式开发局面，导致了严重的资源浪费及生态破坏。（2）在资源产权的可让渡性方面我国的自然资源法也是弊端多多。由于资源的公有性及所有权与使用权的分离，资源使用权的初次分配掌握在各类资源的行政管理部门手中，成了行政权的附庸，丧失了产权应有的经济激励作用，沦为资源行政部门设租和寻租的工具，严重扭曲了资源的配置。我国的资源使用权大多被限制或禁止流转，从而封锁了一条通向资源有效利用的道路。少数可以让渡的产权（如土地使用权、探矿权、采矿权）又由于缺乏相应的保障措施及不合理的价格体系，而导致了资源的滥用和过度开采，引发了众多的生态问题。
