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行政实体与行政程序之间的关系直接受行政法价值目标的影响。管理法注重追求行政效率，因而在行政程序立法设计是就倾向于保障行政的便捷性，从而与保护相对方权利相悖；控权法注重追求公平，因而其程序设计就偏重于制约行政，这就有损于高效行政的实现。
需要特别指出的是，西方盛行的“新公共管理主义”多从“行政管理”角度探讨如何解决政府财政危机、管理危机与信任危机问题，它主张公共行政应从主体中心转化为客体中心、权力中心转化为服务中心、效率中心转化为成本中心、个体利益中心转化为公共利益中心；显然，“新公共管理主义”严格区别于为公共行政管理“制度”提供理论支持的行政法平衡论。因此，行政法学要借鉴“新管理公共管理主义”的理论主张来解释行政法现象、解决行政法问题，首先必须完成观察视角的转换。有关“新公共管理”的探讨，参见，张康之：“论‘新公共管理’”，载《新华文摘》2000年第10期。
这主要包括以下四个假定前提：其一，既定的政治、经济约束条件不变；其二，既定的道德观、伦理观不变；其三，公众的效率、公平、秩序、法治与自由的价值观不变；其四，公众的利益观不变。
需要声明的是，我们这里所探讨的均衡化是针对“权力（利）结构性失衡”，而非针对特定部门行政法或者特定行政关系与监督行政关系。从总体来看，行政法的失衡非此即彼；但就局部而言，在管理法中也可能存在行政管理力度不够的问题、在控权法中也可能存在行政权得不到控制的问题，这就要求行政法的均衡化既要立足于行政法整体、又要兼顾行政法的局部，具体问题具体对待，这样才能实现行政法的结构性均衡。
鉴于行政法的结构性失衡往往造成权力（利）配置格局的僵势与思维定式，平衡论者主张综合采用削减行政权范围、改革行政管理模式、壮大社会中介组织、拓宽社会自治领域等多元方式，从整体上推进行政法的均衡化进程。
行政法在权力（利）结构重构时，削减行政权、限制行政权与“收回”不合理的相对方权利相比，可能更容易些。公众易于接受权利多多益善的观念而较少深思熟虑权利存在的社会约束条件，这就决定了偏向行政的行政法重构必然会招致极多不满与指责。因此，控权法的均衡化甚至比管理法的均衡化更加困难。
“合法”，是指权力（利）结构因被行政法所确认而合法；“不合理”是指权力（利）结构在现有的约束条件下未及最优之有背理性。
“对策均衡”是相对于“一般均衡”而言的。经济学在研究人受利益驱动所为的各种行为及结果时，借鉴和引入了平衡分析法，并进而发展成为经济分析的基本方法，将其集中、系统地用于分析经济利益关系问题所形成的一般均衡体系，构成了现代经济学大厦的基石。但是，一般均衡论正面临着“对策均衡论”的挑战。相比较而言，主张博弈的“对策均衡论”对现实问题具有更强解释力，并因此以当今主流经济学的姿态主导和预示着未来经济学的发展和实践。对于行政法平衡而言，一般均衡意味着假定立法主体完全理性，无成本地占有行政法权力、权利配置格局均衡与否的全部供求信息，并无成本地对权力（利）格局进行调整，以实现权力（利）格局的结构性均衡。
参见，埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，余逊达、陈旭东译，上海三联书店2000年版，第43页。
著名经济学家泰勒尔（Jean Tirole）认为：“正如理性预期使宏观经济学发生革命一样，博弈论广泛而深远地改变了经济学家的思维方式”；张维迎教授更是认为：“当本世纪70年代经济学家开始将注意力由价格制度转向非价格制度时，博弈论逐渐成为经济学的基石”、“近几十年来，经济学一直在为其他学科提供武器，但恐怕没有任何其他工具比博弈论更有力了”。张维迎：《博弈论与信息经济学》，上海三联书店1996年版，“前言”，第1、2页。
用博弈论的术语来说，行政法主体之间的博弈应是一种基于合作而产生的“1+1>2”的“正和博弈”，它既区别于中国传统谋略的“1-1=0”的“零和博弈”，也区别于垄断竞争中所可能出现的“1-1<0”的“负和博弈”。
正是理性人的假设使得经济学家得以运用数学工具描述人的行为。不过，理性人与自私人不同，理性人可能是利已主义者，也可能是利他主义者。参见，张维迎：《博弈论与信息经济学》，上海三联书店1996年版，第2页。
笔者之所以将行政法博弈主体限定为立法主体、行政主体与监督主体，以及公民、法人与其他组织，而非人大代表、公务员、法官、公民、法人代表、组织成员等，主要意在简化探讨博弈问题的复杂性。这种简化是以人大代表与人大之间、公务员与行政机关之间、法官与法院之间以及经济组织、社会组织代表与组织之间，由于存在着完善的制约与激励机制为假定条件。事实上，这种假定比较苛刻，但由于除公务员法律关系外，其他关系并非纯粹的行政法问题，因此，这种假定还是必要的。
“最优”与“满意”在新古典经济学与新制度经济学的一些流派以及公共选择流派中难以统一。譬如，赫伯特·西蒙主张采用“满意模型”作为理性选择模型。他认为，人的理性是有限的，因而一般采用满意策略——亦即他们只要求达到一个过得去的水平。满意模型代表了对新古典研究纲领“硬核”——最优选择——的放弃。再如，由于布坎南的公共选择理论是一种“公共选择的契约主义”，因此在他看来，并不存在什么抽象的、外在于交易过程的公平与效率标准；他认为，凡是交易者彼此满意的交易就是有效率的、公平的。参见，思拉恩·埃格特森：《新制度经济学》，吴经邦等译，商务印书馆1996年版，第13页；詹姆斯·M·布坎南：《自由、市场与国家——80年代的政治经济学》，平新乔、莫扶民译，上海三联书店1989年版。
公共选择理论的贡献主要在于将经济学的上的理性人假定与交易概念引进政治市场，对选举与立法等政治行为进行分析。但究其根本而言，公共选择的内核也只是一种博弈而已。此外，笔者在此主要旨在提供一个行政法权力（利）配置博弈的大致分析框架，至于各行政法主体的策略选择以及因此而形成的对策均衡的分析，平衡论者将在其它文章中详细论述。
立法—行政博弈只能在既定的宪政结构之中进行。对于中国而言，立法—行政博弈只是意味着立法权与行政权在行政法制度变迁过程中的相互作用与理性选择问题，并非指人大与政府之间的对立；亦即立法—行政博弈只能在政府从属于人大这一宪政结构之中进行。
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