依法行政的“三个不仅仅”——访北京大学法学院姜明安教授
宁杰/姜明安
【全文】
记者：前不久，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》这一对于中国民主、法治建设具有非常重要意义的文件。依法行政，现已不仅仅是理念层面上的共识，更已成为政府行政行为的现实规范。那么，什么是依法行政，我们应如何准确理解其内涵？
姜明安：要全面推进依法行政，首先必须正确理解什么是依法行政。没有对依法行政的正确理解，我们推进的很可能就不是真正的和实质的依法行政，而是异化的、仅有其外在形式的“依法行政”。对依法行政的正确理解至少应把握三点：第一，依法行政不仅仅是依行政管理法的规定行政，第二，依法行政不仅仅是依法律规定行政，第三，依法行政不仅仅是依法管理。
记者：何为不仅仅依照行政管理法的规定行政？
姜明安：依法行政首先要求政府依法律规定行政，而依法律规定行政又首先要求依行政管理法的规定行政。但是，依法行政不仅仅要求政府依行政管理法的规定行政，依法行政还要求政府依行政组织法和行政程序法的规定行政。行政组织法规定政府的职责、职权。政府违反行政组织法的规定就会越位（即政府内部越权）、错位（即政府外部越权）、缺位（即政府不作为）。行政程序法规定政府行为的方式、过程、步骤，政府违反行政组织法的规定就会导致专断和滥用权力。
政府要严格按照行政管理法规定的范围、条件、标准和限度办事。比如，实施拆迁要依照拆迁条例进行，城市规划要依照规划法进行，政府的行政行为遵循这些行政管理的法律法规是很重要的，但仅有这点是不够的。例如，你实施了规划许可行为和拆迁行为，虽然你是按照规划法和拆迁条例规定的条件、要求进行的，但你的行为不一定合法，法院要问你，你有行政组织法规定的规划许可行为和拆迁的权限吗？你按照行政程序法的规定向相对人说明了理由、听取了申辩，或举行了听证吗？如果没有，你还不能算依法行政。又如，像查处不正当竞争，打击生产、销售假冒伪劣商品的行为，必须由有权的专门机关负责进行，如果别的机关，即使都是行政机关，来实施就是违法。现在由于罚款、没收等行政行为有利益可图，所以往往当事人的一个行为会有几家机关争着去查处，从而在实践中发生冲突。因此具有完善的行政组织法为实施依法行政所必需，但我国行政组织法现在还不健全，往往是依靠政府部门自己制定的“三定方案”或“三定规定”或来对行政机关的组织和职权进行规范，这常常造成部门间的职能失调。在有利可图时，可能出现部门职能交叉，无利可图时，则可能互相推诿。比如一个简单的钉门牌号码，由于可以收费，因此会有几个部门都认为这应纳入自己的职权范围之内，造成了扯皮。
我们急需制定完善、协调的行政组织法。我国现在也有了一些行政组织法，如
国务院组织法和地方各级人民政府的统一组织法，有的在行政管理法中有相应的组织法规定，如监察法既有对行政行为的规定，也对监察机关的职权做了规定，但现在还有大量的行政机关没有相应的组织法，如省、市、县，乡、镇各级政府各自的组织法，国务院各部、委和国务院各直属机构的组织法或组织条例等都尚未出台，这方面的立法任务还很重。
