（三）规范具体行政行为与规范抽象行政行为的关系
《行政程序法》是否应同时规范具体行政行为和抽象行政行为，各国有不同的模式：美国《行政程序法》主要有三部分：一为制定规章（抽象行政行为）程序；二为行政裁决（具体行政行为）程序；三为司法审查（相当于我国的行政诉讼）程序。德国《行政程序法》主要规定行政行为（相当于我国的具体行政行为）、行政合同和行政救济（主要指行政诉讼）的程序，而没有规定规章制定一类抽象行政行为的程序。日本《行政程序法》主要规定行政处分（应申请的处分和不利益处分，相当于我国的具体行政行为），以及行政指导的程序，也没有规定规章制定一类抽象行政行为的程序。葡萄牙等一些欧洲国家的《行政程序法》则既规定行政处分（相当于我国的具体行政行为）程序，又规定规章制定、计划制定等抽象行政行为的程序，还规定了行政合同、行政指导及行政复议等的行政程序。我国台湾、澳门地区的《行政程序法》亦采取此种模式[7]。
我们现在制定《行政程序法》应采取什么模式，要不要规定抽象行政行为的程序。在我国，抽象行政行为包括行政立法行为（制定行政法规和规章的行为）与发布其他规范性文件的行为。对于行政立法行为，我国现已有《
立法法》和国务院发布的《
行政法规制定程序条例》、《
规章制定程序条例》对其程序作了较详细的规定[8]；而对于行政机关发布其他规范性文件的行为（这类行为在数量上大大超过行政立法行为），目前尚无统一的法律或法规加以规范。对此，行政程序法典应如何处理，立法者可以有四种选择：其一，在统一程序法典里不规定任何抽象行政行为程序，行政立法仍适用现行法律，法规规定的程序，发布其他规范性文件行为则另制定专门单行程序法规范；其二，在统一程序法典里不规定行政立法程序，行政立法仍适用现行法律，法规规定的程序，但对现在仍无程序法规范的发布其他规范性文件的行为则设专节予以规定；其三，在行政程序法典里对抽象行政行为程序予以统一规范，现行法律，法规规定的程序可继续适用的，在法典里予以重新规定；现行法律，法规规定的程序不宜继续适用的或现行法律，法规没有规定而应该规定的程序，法典对之作出新的规定，今后抽象行政行为的程序一律以法典为准；其四，在行政程序法典里对抽象行政行为程序予以统一规范，但现行法律，法规规定的行政立法程序可继续适用，行政立法既遵守统一程序法典规定的抽象行政行为程序的一般原则，又遵守《
立法法》和两个行政法规规定的行政立法具体程序规则，至于对现行法律、法规尚未规范的发布其他规范性文件的行为，法典则应予以较具体的规定。我们主张最后一种，即第四种方案，因为这样做既有利于保障法制统一，又不致使行政程序法典过于庞大，还有利于保障现行法制的一定的稳定性。
