三、制规过程的司法审查
　　在规则形成之后，法院实体审查的程度是很有限的。在一般情况下，法院不得以自己对事实和价值的判断代替行政判断。即使行政判断纯粹是政治斗争的结果，法院也无能为力。联邦通讯委员会主席(Michael K. Powell)带领FCC的共和党多数，以3:2决定放松对媒体所有权合并的控制。28年以来，FCC规则一直禁止报纸行业在同一地区收购电视或广播电台。根据新的规则，一个公司可以在当地同时拥有3个新闻媒体，因而可以同时拥有报纸、广播电台、电视或有限电视。FCC还把公司在全国性媒体公司的所有权限制从35%提高到45%。赞成者认为由此引发的新一轮合并热潮将促进竞争，并提高新闻质量。反对者则担忧新的规则将是少数几个传媒大亨对公共意见施加过分的影响。尽管投票方式严格按照政党划线(party-line)，多数和少数都宣称他们投票的依据是公共利益，而法院并没有任何可操作的司法标准鉴别谁的“公共利益”更重要。[7]
　　在1978年的判例中，[8] 联邦通讯委员会在经过通告和评议阶段之后制定规章，禁止在同一社区把广播或电视许可转移给报纸的拥有者。对于同时拥有某地区唯一的报纸和唯一电台或电视的16个现有合并公司，FCC裁定交出其执照，其它的所有权合并仍受到维持。在制规通告中，FCC建议在5年内取消所有合并，但其最后规则并没有采纳这一条。上诉法院认为对取消合并的这一限制构成了“任意”，因而要求最后规则取消全部合并。最高法院注意到制规通告产生了大量反应。将近200个当事人提交了评论，其中包括司法部的反垄断处、广播和报纸利益集团、公共利益团体以及学术界。1974年，FCC再次对合并所有权的核心问题征求意见，当事人又提交了将近50项评论。然后，FCC还举行了3天的听证会，所有利益受到影响的当事人都被允许发言。既然制规程序不存在问题，最高法院判决上诉法院不适当地审查了FCC基于这些信息作出的政策判断。
　　1． 程序控制的限度
　　事实上，不仅实体控制是有限的，司法程序控制同样是有限的；在一般情况下，法官不得强行要求行政程序法或有关部门法所没有的程序要求。1978年的“核电站环保听证案”充分说明了程序控制的限度。[9] 根据1954年的《原子能法》，原子能委员会对于核能发展具有广泛的调控权力。想要建造并运营核能工厂的有关企业必须分别对建造和运营获得独立的许可。在申请过程中，有关企业必须提交初步的安全分析报告、环境影响报告以及关于对市场垄断影响的有关信息。原子能委员会的工作小组及由原子能方面专家组成的“核反应堆保护顾问委员会”(ACRS)对申请进行严格审查。他们分别向原子能委员会提交审查报告，并成为申请记录的一部分。然后，原子能安全和许可委员会举行公开听证并作出决定。有关决定可被上诉到原子能安全和许可上诉委员会，并最后上诉到原子能委员会。最终的机构决定可被上诉到联邦上诉法院。

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