（三）行政管理中权力与责任脱节，权力与利益挂钩的问题严重
由于长期以来一直由部门主导立法，法律草案由部门起草，通过以后由这些部门负责执行，因此有关行政管理的法律法规中，规定老百姓责任的多，规定行政机关责任的少；而规定行政机关权力的多，规定老百姓权利的少。即便规定了行政机关的责任，也是简单规定“依法追究行政责任”，依什么法，追究什么样的责任，具体又由谁来启动责任追究程序，都没有可行的制度加以规范，实际上行政机关的责任形同虚设。多年来，某一领域行政管理秩序混乱，尽管根源在于行政管理不到位，或者主要是因为行政机关不执法、乱执法所致，但是各部门却又以此为由，要求加强管理，进一步扩大权力，加大老百姓的责任。久而久之，行政执法权力越来越大，对社会生活的各个方面实施广泛的干预，模糊了公权与私权的关系。与此同时，行政执法队伍快速膨胀，财政无力供养，于是出现了所谓的自费执法现象，越来越多的部门靠收费和罚款养队伍，加剧了乱收费、乱罚款、以罚代管的局面。许多行政管理部门在执法中，有利的事就争、无利的事就推，多头执法、多层执法随之而生。
三、解决多层执法、多头执法问题的若干对策
（一）在转变政府职能方面下真功夫。
首先，要明确行政权力的性质。行政权力是来源于人民的，必须为了人民的利益服务。因此，要把促进公民权利实现、增进老百姓福利作为行政管理的根本宗旨。在改革行政管理体制过程中，每一项行政管理职能的去留，都要以老百姓赞成不赞成，需要不需要，以及是否真正有利于老百姓的切身利益为衡量标准。
其次，要处理好三个关系。一是，政府和公民的关系。按照
宪法的要求，政府作为受托于人民、为人民服务的组织，政府职能的设定理应由公民决定，政府职能的制约理应由公民进行，政府职能的实现理应由公民促成。政府除了作为法定的利益保障外，不能享有保护公民权以外的其他职能，不能为了抽象的集体权利而损害公民权，更不能为了部门自身的方便和利益而侵害公民权。二是，政府和市场的关系。市场是人们从事商品交换的场所或者平台。市场经济则包括市场主体、市场资源、市场规则和市场秩序四个关键要素。成熟的市场经济要求市场主体权利平等、意志自由（包括市场准入的自由）；市场资源的配置遵循市场规律的要求；市场规则要反映协调市场主体行为的需要，减少整个社会交易总成本，最大限度地促成社会交易；市场违规行为受害者都有权借助于市场矫正机制，纠正市场违规行为，维护社会信用，恢复市场秩序。发展市场经济，政府就必须尊重市场机制，充分发挥市场经济要素的作用，不能越俎代庖。以往，我们基于许多非经济的考虑，歧视性地对待市场主体，甚至直接参与市场活动，直接干预市场资源的配置，按照政府的意愿“创制”市场规则，把维护市场秩序看作政府机关的特权（如前些年市场监管机关对“王海打假案”的诸多负面评论），这些都是不正确地对待政府与市场的关系。三是，政府和社会的关系。要认真研究、明确界定政府与社会各自发挥作用的范围，凡适宜通过社会自我调整来解决的问题，交给特定的社会组织来负责。在这方面，尤其要注意赋予行业协会、中介组织等社会组织以独立于政府机关的法律地位，明确其应有权利和责任，绝不能使它们成为受政府机关直接控制的“二政府”，变相地延续旧的政府职能。
（二）要制定组织法，规范行政机构的设置。
