二、不动产规划的执行在我国存在的问题
我国分别于1987年和1997年制定了两个全国土地利用总体规划，事实上并未得到有效的执行。第一轮全国土地规划是伴随着1986年制定的《
土地管理法》而出台的，这一轮土地规划没有起到实际作用，基本没有实施，北京、江西和西藏等地区则根本没有编制土地规划。1988年4月12日，七届全国人大第一次会议通过修改
宪法草案，删除有关禁止土地转让的条款，允许土地使用权依法交易。至1990年国务院颁布的55号令，即《
城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，土地开始成为中国经济转型历程中的重要角色，土地使用权出让已经成为地方政府获取财政收入的重要渠道，随之而来的代价就是耕地的减少和一些地方当政者的寻租行为。1992年之后全国形成前所未有的用地热潮，此后政府开始强制性取消土地开发计划。1997年国家开始第二轮全国土地规划工作，编制到2010年的总体规划，并明确规定非农业人口在50万人以上的城市，其规划都要经过国务院审批。但是这一轮工作中各地发展水平参差不齐。在第二轮规划中北京各区县用地规划实质大多没有获批，尤其是自2000年开始的圈地热潮中，浙江、上海、江苏、山东等沿海省市全面突破规划。截至2002年底，山东已经使用规划用地的80％，浙江甚至超过99％，一些地区5年就用完了10年的指标。土地利用问题原则上由中央政府掌控，但实际由地方具体操作。从技术上看，中央政府只是制定全国性的方针政策，对用地实行宏观调控，真正的操作权在县和乡一级政府手里。全国的土地规划图是1：150万的比例，中央无法具体察看和修改，而县级规划图是1：50000，乡级规划是1：10000。它们可以修改土地规划，把基本农田修改为建设用地。而且县乡修改后的规划只要报请省里批准就可以，有的甚至委托地市审批。于是一些地方甚至出现了每逢违反规划项目就修改规划的现象。[2]
2004年12月1日开始施行的《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部以第27号令）赋予土地管理部门土地预审权，许多人对此寄予厚望。该办法第2条规定：“本办法所称建设项目用地预审，是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。”第10条规定：“预审的主要内容：（一）建设项目用地选址是否符合土地利用总体规划，是否符合土地管理法律、法规规定的条件；（二）建设项目是否符合国家供地政策；（三）建设项目用地标准和总规模是否符合有关规定；（四）占用耕地的，补充耕地初步方案是否可行，资金是否有保障；（五）属《
土地管理法》第
二十六条规定情形，建设项目用地需修改土地利用总体规划的，规划的修改方案、建设项目对规划实施影响评估报告等是否符合法律、法规的规定。”这些规定的重点显然是要求以土地利用总体规划为依据，但在实际执行时仍存在许多问题，关键是土地管理部门与城市规划部门的审批权限没有明确的分工。因为开发商在对待建设项目规划的问题上有不少办法，比如，把住宅项目改为写字楼，在普通商品住宅项目中建别墅等等。在原本是住宅用地的土地上建写字楼算不算违反土地使用用途？这是由国土资源部门审批还是由各城市规划局审批呢？另外，想方设法提高容积率、占用绿地等现象更是层出不穷。这些是否都在国土资源部门的土地预审范围之内？开发商究竟应该听谁的，按照谁的审批来立项？我国《
城市规划法》第
31条规定：“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”根据这一规定，只要计划管理部门对建设项目进行了立项审批，取得建设管理部门的建设用地规划许可证，土地管理部门就得供应土地，没有对建设项目的否决权。《
建设项目用地预审管理办法》第
15条规定：“核准或者批准建设项目前，应当依照本办法规定完成预审，未经预审或者预审未通过的，不得批准农用地转用、土地征收，不得办理供地手续。”但是，这一行政规章可惜没有明确的法律根据，因为国务院各部委制定的行政规章应有全国人大及其常委会制定的法律作为基础。
