我们认为，土地所有权的主体不同，并不表明国家土地所有权与集体土地所有权之间的不平等，相反，法律作如此规定，体现了对主体之间经济成分不同的肯定，同时赋予不同主体之间相同的法律地位，并受平等的法律保护。同时，无论是权利的来源，还是现行的制度设计，国家土地所有权并不是集体土地所有权的上位阶概念，两者之间并不存在隶属关系。因此，既然国家土地所有权上可以设定建设用地使用权且建设用地使用权可以依法流转，逻辑上的推论应是集体土地所有权之上亦可设定集体建设用地使用权且集体建设用地使用权亦可依法流转。
因此，我们建议在《
物权法（草案）》“所有权”中增加国家保护农民集体土地所有权的条款。具体为：（1）增加“国家对农民集体土地所有权和国家土地所有权实行平等保护”，“农民集体土地和城市建设用地实行‘同地、同价、同权’”的条款，结束农民集体土地财产权上存在的“所有制歧视”状态。划分农用地与非农用地、公共利益与非公共利益用地、经营性用地与非经营性用地的标准，只能按规划要求，不能依所有制性质。农民集体建设用地享有同国有建设用地相同的抵押、出租、转让的权利。（2）增加“农民宅基地及其房屋所有权人依照法律规定享有占有、使用、收益和处分的权利。”必须正视住宅商品化是城市化进程中实现农民财产权利的不可分割的部分，尽快结束现行法律限定农民宅基地“一户一宅”、转让限于本村的半商品化状况，赋予农民宅基地及其房屋所有人以完整的物权。
（二）尽快修改
《土地管理法》中禁止集体建设用地出租、转让的条款，制定规范集体建设用地进入市场的条文。
集体建设用地进入市场乃不争之事实，由于现行法律的严格限制，集体建设用地大多以私下的、间接的、非正常的途径和方式进行流转。这种隐形流转虽然有地方政府默许，其隐忧是明显的： 第一，与现行法律冲突，既不利于保护农民利益，也影响企业发展的长远预期；第二，形成竞相压价，利益流失，和土地市场不规范；第三，由于集体土地的地权初始形态模糊，在级差收益的分配上造成集体部分过大，农民分红缺乏制度保障。[⑩]所有这些都呼唤集体建设用地流转全国性立法的出台。
我国《
宪法》规定，农村土地属于农村集体所有。基于所有权的基本原理，“农民集体”自然就享有在符合土地利用规划和土地用途管制的前提下处分集体土地的权利，其中包括集体建设用地进入市场的权利。同时，我国《
宪法》和《
民法通则》均明文规定土地使用权可以依照法律的规定转让，条文中并未将集体土地使用权排除于适用范围之外，也未就转让设定任何具体的附加条件。必须正视
《土地管理法》禁止集体建设用地出租、转让的条款已完全滞后于农村土地市场的现实，这一滞后不仅减低了法律的权威性，也不利于保护集体建设用地所有者和使用者的权利，妨碍了正常的交易活动，删除这一禁止性条款已成必须。与此同时，应当总结近些年各地开展试点的经验，制定规范集体建设用地入市的法律法规，引导集体建设用地在合法的轨道上进行，以保障农民的土地权利，促进统一的土地市场的形成。
（三）充分保障农民获得集体建设用地流转的土地级差收益的权利。
在现行制度之下，农村土地进入市场须先转为国有土地，农民所获的征地补偿仅与其土地农作有关，土地征收、转用过程中的级差收益被政府拿走。国家在自利动机的诱惑下，就会倾向滥用其行政权力和垄断地位以不正当分享甚至完全剥夺集体土地所有权来聚敛财富。[11]集体建设用地进入市场的立法宗旨就是让农民分享土地级差收益的成果。农村集体建设用地市场之所以普遍存在，反映了农民分享工业化和城市化中土地级差收益的要求。集体建设用地的立法应在坚持规划和用途管制的前提下，充分保障农民集体获得土地级差收益的权利，包括让农民集体土地直接进入工业用地市场；在完善税制的同时，尝试农民集体建设用地进入经营性开发；突破农民宅基地“一户一宅”的限制，推进宅基地的商品化，让农民分享城市化进程的房租收入。
（四）改造农村集体所有制，确保农民成为土地流转收益的主要获得者。
反对集体建设用地进入市场的学者往往认为，在集体建设用地进入市场后，真正受益的是代表集体经济组织的少数“内部人”，将造成对农民权益的剥夺。在农村社区民主不够健全的情况下，这种担心是有道理的。但只要建立和完善农村村民自治制度，保证集体建设用地公开、公平地进行流转，即可避免这一现象。如在流转程序上可以规定集体建设用地的流转应经村民会议讨论同意，并在依法成立的土地交易机构以公开招标、拍卖、挂牌、网上竞价等方式公开进行。尝试以农户或农民以自愿入股形式从事厂房的投资与开发。在土地产权上，严格界定集体经济组织和农民在土地权利和流转收益上的分配；在制度上严格制约集体经济组织对集体资金的使用；将土地流转收益的集体部分最大程度地运用于农民的社会保障，以保障农民的长远生计。
【注释】高圣平为中国人民大学法学院讲师；刘守英为国务院国家发展研究中心农村部。
参见黄小虎主编：《新时期中国土地管理研究》（下），当代中国出版社，2006年版，第118页。
本文所提及的《
物权法（草案）》系指2005年7月8日全国人民代表大会常务委员会办公厅公布征求意见的《
中华人民共和国物权法（草案）》。
据不完全统计，1997年至1999年，芜湖市共发生集体土地自发转让1234宗，面积1528亩。叶红玲：《在确立财产权上突破——芜湖集体建设用地流转调查与思考》，《国土资源报》，2003年6月6日。
到2002年，南海全市工业用地共15万亩，其中保持集体所有性质的有7.3万亩，几乎占了一半，这个数还不包括一些集体经济组织将宅基地、村边地和部分果园改成的非农用地。以平洲区为例，区集体非农建设用地在市国土局统计数为2000亩，而实际数达8000亩，比上报数高出3倍之多。事实上，集体非农用地的实际数字很难统计，农民不愿讲，集体也不愿报，经济发达的区镇此类现象较突出。
参见刘守英：《同地、同权、同价——评<广东省集体建设用地使用权流转管理办法>》，《国土资源报》，2005年11月9日。
参见蒋省三、刘守英：《打开土地制度改革的新窗口——从广东<集体建设用地使用权流转管理办法>说起》，《学习月刊》，2006年第1期（上）。
随着台资和外商到昆山开发区买地建厂，土地越来越值钱。种稻谷油菜，一亩地一年仅800来元，而政府从农民手中征地后再转租给外商，一亩地的年租金就有6000多元，如果是出让，一亩地则达到20多万元。可是土地收益的上涨跟农民没有任何关系，他们仅仅得到微薄的一点补偿，最多也就2万多元。
参见王卫国、王广华主编：《中国土地权利的法制建设》，中国政法大学出版社，2002年版，第39页。
柳琳：《论我国集体土地所有权的性质》，《广西社会科学》，2005年第3期。
蒋省三、刘守英：《农村集体建设用地进入市场势在必行》，《决策咨询》，2003年第10期。
]参见周其仁：《中国农村改革：国家和所有权关系的变化——一个经济变迁史的问题》，《中国社会科学》，1994年第2期。
