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而在法国，尽管从法治的传统上区分，她与德国一样都属于大陆法系国家，但法国对行政裁量范围的界定，却基本上认同统一裁量的观点。“当行政权力机关可以根据其意愿自由行动时，就称之为拥有自由裁量权；当法律迫使行政权力机关以某种方式行动时，就称之为羁束权。”［18］43 “根据其意愿”，并非指行政机关完全可以按自己的想法行事，而是要求行政机关按照自己对公共利益的理解选择最适当的措施。因此，这里的裁量权，包含了构成要件下的对立法意图的判断以及在此基础上对法律的理解，“此和德国将裁量局限于法律效果之裁量，而不及于构成要件有所不同”［19］71。而在行政实务领域，特别是在行政机关拥有有限行政裁量权的案件中，行政法院对裁量权力的司法控制，更是“扩展至在一名英国律师看来属于法律错误甚至是事实错误的领域”［20］256。
可见，认为不确定法律概念和行政裁量存在“质的区别”的我国行政学者，不论在学理上对不确定法律概念性质的分析，还是在行政裁量概念界定时对他国行政法学说和制度的借鉴，都未能为此种理论在我国内地的“落地生根”，提供足够的证明。
（二）取决于我国主要行政任务的“统一裁量论”之建构
事实上，我国行政法学关于行政裁量的界定，从肇兴之时就包括了不确定法律概念下的裁量。1927年白鹏飞的《行政法总论》在论述行政裁量时，就指出可细分为“‘法律问题’之自由裁量及便宜问题之自由裁量”［21］220。建国后的第一本行政法教材也沿袭了这种学术传统，认为：“凡法律没有详细规定，行政机关在处理具体事件时，可以依照自己的判断采取适当的方法的，是自由裁量的行政措施。”［22］113
其中的“法律没有详细规定”，既指涉了法律规范构成要件部分的不明确，亦囊括了法律效果上的模糊规定。此后其他学者的个人专著或学术论文，对行政裁量的论述大多涵盖了不确定法律概念与效果裁量两个部分。
统一裁量理论之所以在我国的行政法学研究中占据权威地位，这其中既有行政法学研究处于起步阶段、有关行政法基础理论研究尚未深入的原因，也不乏受早期外国法学说影响的因素[⑤]。但真正促使统一裁量理论被学界普遍认可的，却是该理论符合我国当时和当下行政任务的需求所致。
受封建官僚体制集多权于一身传统的影响，我国政府早期的任务与西方政府“守夜人”的角色，大相径庭。计划经济下无所不包的行政模式，使政府不仅担负着确保国民生命安全、防止危害、防止公害和保护环境的社会规制责任，更通过许可、认可手段包揽了企业进入或退出市场、价格、生产数量、招工等一切经济规制事项。“国家运用统一计划、统一政策、统一指挥的办法管理经济；政府部门直接参与企业的生产经营活动，政府权力无所不及，政府成为了无所不管的‘万能政府’。”［23］87-88 直到20世纪80年代实行改革开放、建设社会主义市场经济需要法治的配套措施，政府才退出部分经济性规制领域，塑造了适当放权的形象。
与此同时，在全球化浪潮的袭卷之势下，我国政府与西方国家一样，也面临着福利建设和安全预防的重大任务：新农村建设难以以完全依赖市场运行的方式得以推进；改制后原国有企业的下岗职工、农民工的社会保障体系亟待完善；亚洲金融危机敲响了我国的金融系统的安全警钟，SARS、艾滋病、禽流感又警示着我国卫生防疫机制的重要性，核能、防恐下的安全问题亦不容忽视。欲巩固市场经济建设的成果，就要进一步捆绑政府“超级保姆”的手脚，国务院《全面推进依法行政实施纲要》第3点中关于“政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺”的目标，就是这一指导思想的体现。但解决三农问题，缩小贫富差距，完善社会保障制度，建立全方位的安全防控系统，又不得不要求一个强大的政府，“政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位”是全面推进依法行政另一不可偏废的重大目标。政府在同一时期既要从某些领域撤退又要向另一些领域进军，这就是中国政府面临的特殊时代背景。
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