二、改革举措：是备案审查还是司法审查？
　　在实际上，社会实践中也已经认识并着手解决“红头文件”违法的问题。目前，我国31个省级人民政府建立的规范性文件备案审查制度便是在程序和内容两个方面对“红头文件”进行监控的措施。为解决“红头文件”存在的问题，建立备案制度、检查制度和定期清理制度，逐步把“红头文件”纳入到法律的轨道上来，这充分体现了政府已经意识到了“红头文件”存在的问题，并着手从根本上解决问题。这是政府依法行政的良好开端，是依法治国的体现，具有进步意义，值得肯定。
　　然而，备案审查制度的设计及其运作尽管符合行政系统的科层制原理，有利于降低社会运行成本和提高行政管理效率。但是，这一制度本身的局限性也是显而易见的：
　　首先，规范性文件的备案审查不仅仅是对政府机关日常工作的常规性监督，更涉及到行政权与立法权、司法权之间的关系，涉及到公民权利与义务的界定。这些宪政体制性问题，不是各地政府可以自行解决的，而应该由国家立法作出统一、明确的规定。
　　其次，省级政府所建立的备案审查制度，其审查的范围只能是省级以下的规范性文件，那么，省级及省级以上的规范性文件该如何备案审查？这是更值得认真对待的问题。高层次规范性文件出现不适当的规定所造成的后果会更严重，影响会更大，也更难纠正。
　　更重要的是，政府自身的备案审查本质上仍属于行政机关内部的自我监督，依赖于行政机关的自律，类似于比赛当中的裁判与球员的关系。而共同的利害关系和护短意识，很可能影响审查结论的公正性，这是任何自律机制都必然存在的先天不足。要有效地防止和纠正“红头文件”的失范，建立起多层次、全方位的权力制约机制是非常重要的。其中，司法审查制度发挥着不可替代的作用。
　　按照法治社会的政体设计，司法是解决纠纷、实现社会公正的最后一道制度防线。当规范性文件的合法性、合宪性引发争议的时候，同样需要司法机关超然于各方之上，居中判断。之所以假设司法判断的权威性，并不在于司法权不会犯错误，而在于其固有属性和运作方式保证了判断的正确概率要比行政机关的自行判断高得多。而且，对于纷繁复杂的规范性文件之间的冲突，由经过专业化的法律训练，并具有特定法律思维和法律实践经验的法官来判断，更有利于发现真理。同时，公正的司法程序能够营造一个公正选择的理性空间，从而有助于强化司法的权威并进而增强法律的权威。可见，司法过程提供了更强的合法性保证。在很多情况下，司法审查的缺失，不仅使立法监督出现空白，更有可能使公民丧失权利救济的最终手段。

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