论我国企业所得税优惠的法治化(四)——基于税式支出预算管理的角度-法搜-中国法律信息搜索网

　　4.3逐步推进我国税式支出预算制度的建设
　　4.3.1构建我国税式支出预算的着眼点
　　明确了税式支出的概念及其在我国税收优惠法治化中的作用之后，就应该建立我国的税式支出制度，将税式支出纳入到预算管理体系。税式支出预算是我国税收优惠宏观管理的重要方面，对于控制税收优惠的总体规模和政策方向，评价税收优惠的效果和反映、监督政府活动社会经济成本具有十分重要的意义。借鉴发达国家税式支出的相关经验，并结合我国的具体国情，构建我国税式支出预算应该立足于以下三个方面。
　　首先，控制税收优惠的总体规模和政策方向。税收优惠是一种重要的宏观调手段，其作用机理在于针对特殊行业和项目实施特定的税收优惠政策，通过减轻其税负来刺激相关产业和项目的发展，本质上是一种特殊调整手段，其直接受益主体是部分纳税人。然而，尽管其是一种特殊调整手段，但该调控手段存在的前提确实宏观的经济形势和国家的财政承受能力等大的背景。如果缺乏对这些大背景的科学考察和把握，税收优惠调控就会迷失方向，甚至丧失其存在的合理性。因此，税式支出预算首要的目的就是要通过预算的编制和审批来控制税收优惠的总体规模和政策方向。当然政策方向的把握，一方面不能忽视甚至回避税收优惠法制度的相关规定，另一方面更要紧密结合特定时期的客观社会经济形势。
　　其次，税收优惠政策制定、执行和评价过程中的公众参与和民主监督。税收优惠调控的需要一方面受制于客观经济形势，另一方面也要符合微观经济的规律性。例如，随着社会经经济的发展，我国稳定的政治环境、较低的劳动力成本、巨大的国内市场等有利条件成为吸引外资进入中国的决定条件，税收优惠措施在吸引外资方面的作用有所降低，与此相适应，以资金来源为基础的税收优惠措施丧失其制度基础[vii]。就此而言，吸引外资的政策方向可取，但以资金来源为基础的税收优惠政策就不可行，原因就在于其违背了微观经济规律。根据特定政策方向出台的税收优惠措施在实践中能够落实到实处，需要考察该措施对“微观经济领域的吸引力”。其实，对税收优惠最为敏感的就是作为受益群体的特定纳税人，因此，在税收优惠政策的制定、执行和评价的过程中，通过听证会等形式会听取相关利害关系主体的意见，有利于保障税收优惠政策的科学性、透明性，也有利于税收优惠的民众监督。
　　再者，评价税收优惠的绩效。税收优惠的绩效评估，使税收优惠法治化重要方面和特殊要求。由于法定的税收优惠制度过于原则和概括，税收优惠的大量具体内容都由国务院及其财政部门和税务部门来制定和组织实施，因此，通过绩效评估机制考察的税收优惠制度的落实情况，具有重大意义。税收优惠作为政府的经济调控行为，本身体现了一定的社会经济目标。税收制度中的种种优惠项目，既然是政府出于贯彻经济社会政策需要而安排的，它就应当也必须取得一定的经济社会效果，并且要有相应的可操作的尺度来衡量其所能发挥的经济社会效果。税收减免优惠问题一经从支出的角度加以认识，在过去互不联系的税收减免优惠项目与财政支出之间便架起了一座桥梁。于是，长期用于财政支出效果评价的基本方法之一，“成本——效益”分析，由此被引入了税收效果的评价[viii]。