三、地方自治的条件

　　地方自治的优点未必在所有国家体现出来。即便在联邦国家，经济和政治表现也差异巨大。美国、德国、加拿大、澳大利亚是世界上相对最富有和腐败最少的国家，印度和墨西哥则很贫穷，墨西哥还长期受到腐败的困扰。这并不意味着地方自治本身没有长处，而是表明要发挥地方自治的长处，国家必须符合某些基本条件。在经济层面上，经典公共财政理论将政府职能分解为三个分支：配置(allocation)、再分配(redistribution)和稳定(stabilization)[33]。一般认为，对于负责再分配和稳定职能的部门进行分权是没有任何好处的。如果配置职能分权得当，联邦制可以实现跨界外部性的成本最小化和利益最大化、政府服务的规模效益、政府垄断扭曲的最小化以及再分配政策的最优化，但前提是必须首先满足四个假定：第一，中央政府有义务为整个管辖区域统一提供物品和服务;第二，管辖的偏好一致性和管辖面积成反比;第三，不同管辖之间没有溢出效应;第四，政府提供的物品和服务的成本是固定的，并以同样税价提供给公民。奥茨认为第一个假定是不证自明的，而最后一个假定是不必要的[34]。第三个假定也没有必要成立，但是如果允许溢出效应，就需要考虑协调及其成本[35]。唯一需要检验的是第二个假定，其得以成立的前提是地方偏好相对一致，否则很难说区域越大偏好差异越大。

　　更基本的是，联邦国家的政治官员必须有动机自觉维持和实施联邦制规则;否则，如果宪法说一套，实际的中央和地方关系又是另一套，地方自治当然无从发挥作用。联邦制的实施首先取决于民主，因而要求周期性选举;公共物品的分配必须通过自由市场进行，因而要求市场以及一整套法律制度的存在。温加斯特教授等人认为，经济学上的联邦制必须符合某些政治假定，才能实现所谓的“市场维持型联邦主义”：第一，存在政府等级和权力分配;第二，下级政府对经济调控和管理政策具有主要权力;第三，中央政府有权监督下级政府，尤其是保证共同市场，以便货物在不同管辖之间自由流通;第四，中央和地方政府面临硬性预算约束，以限制政府借贷和收入分享，防止政府无限制进入资本市场，迫使地方政府将地方税收和地方经济繁荣挂钩;第五，制度的某些方面对整个结构提供了可靠保证，使联邦主义规则获得“自执行”的能力[36]。

　　如果不符合上述条件，那么地方自治不仅未必体现出长处，而且可能显现出弊端。例如如果不符合条件三，中央没有建立有效的共同市场，听任地方政府设置贸易壁垒，那么不同地方之间的竞争显著减少，政府腐败也显著增加。如果不符合条件四，缺乏金融系统的中央控制，例如权力下放使地方政府保留部分信用管制权，那就会导致金融失控和通货膨胀，进而造成地方投资过热。如果不符合最后一个条件，中央政府可以将自己的意志强加在地方政府之上，那么整个体制实际上并不是联邦制，联邦制对少数族群的保护也无从实现。例如在墨西哥，地方从中央政府获得大量收入，因而必须服服帖帖地贯彻中央政策，且地方繁荣和政府收入之间的联系被割断了。印度则因为违反了第二和第五个条件，而不符合市场促进型联邦主义标准。印度联邦政府有权通过总统命令削弱省的独立性，并通过中央计划系统全面干预经济，因而排除了地方竞争的可能性。地方政府一般不得偏离中央政策，在经济上好像是中央政府的一个行政单位，而不是独立自治的主权政府。在这种状况下，地方自治的优越性自然显现不出来。