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集权或分权?地方自治的成本利益分析

  

  三、地方自治的条件


  

  地方自治的优点未必在所有国家体现出来。即便在联邦国家,经济和政治表现也差异巨大。美国、德国、加拿大、澳大利亚是世界上相对最富有和腐败最少的国家,印度和墨西哥则很贫穷,墨西哥还长期受到腐败的困扰。这并不意味着地方自治本身没有长处,而是表明要发挥地方自治的长处,国家必须符合某些基本条件。在经济层面上,经典公共财政理论将政府职能分解为三个分支:配置(allocation)、再分配(redistribution)和稳定(stabilization)[33]。一般认为,对于负责再分配和稳定职能的部门进行分权是没有任何好处的。如果配置职能分权得当,联邦制可以实现跨界外部性的成本最小化和利益最大化、政府服务的规模效益、政府垄断扭曲的最小化以及再分配政策的最优化,但前提是必须首先满足四个假定:第一,中央政府有义务为整个管辖区域统一提供物品和服务;第二,管辖的偏好一致性和管辖面积成反比;第三,不同管辖之间没有溢出效应;第四,政府提供的物品和服务的成本是固定的,并以同样税价提供给公民。奥茨认为第一个假定是不证自明的,而最后一个假定是不必要的[34]。第三个假定也没有必要成立,但是如果允许溢出效应,就需要考虑协调及其成本[35]。唯一需要检验的是第二个假定,其得以成立的前提是地方偏好相对一致,否则很难说区域越大偏好差异越大。


  

  更基本的是,联邦国家的政治官员必须有动机自觉维持和实施联邦制规则;否则,如果宪法说一套,实际的中央和地方关系又是另一套,地方自治当然无从发挥作用。联邦制的实施首先取决于民主,因而要求周期性选举;公共物品的分配必须通过自由市场进行,因而要求市场以及一整套法律制度的存在。温加斯特教授等人认为,经济学上的联邦制必须符合某些政治假定,才能实现所谓的“市场维持型联邦主义”:第一,存在政府等级和权力分配;第二,下级政府对经济调控和管理政策具有主要权力;第三,中央政府有权监督下级政府,尤其是保证共同市场,以便货物在不同管辖之间自由流通;第四,中央和地方政府面临硬性预算约束,以限制政府借贷和收入分享,防止政府无限制进入资本市场,迫使地方政府将地方税收和地方经济繁荣挂钩;第五,制度的某些方面对整个结构提供了可靠保证,使联邦主义规则获得“自执行”的能力[36]。


  

  如果不符合上述条件,那么地方自治不仅未必体现出长处,而且可能显现出弊端。例如如果不符合条件三,中央没有建立有效的共同市场,听任地方政府设置贸易壁垒,那么不同地方之间的竞争显著减少,政府腐败也显著增加。如果不符合条件四,缺乏金融系统的中央控制,例如权力下放使地方政府保留部分信用管制权,那就会导致金融失控和通货膨胀,进而造成地方投资过热。如果不符合最后一个条件,中央政府可以将自己的意志强加在地方政府之上,那么整个体制实际上并不是联邦制,联邦制对少数族群的保护也无从实现。例如在墨西哥,地方从中央政府获得大量收入,因而必须服服帖帖地贯彻中央政策,且地方繁荣和政府收入之间的联系被割断了。印度则因为违反了第二和第五个条件,而不符合市场促进型联邦主义标准。印度联邦政府有权通过总统命令削弱省的独立性,并通过中央计划系统全面干预经济,因而排除了地方竞争的可能性。地方政府一般不得偏离中央政策,在经济上好像是中央政府的一个行政单位,而不是独立自治的主权政府。在这种状况下,地方自治的优越性自然显现不出来。



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