以上在横向上解决了国家机关的范围问题，而在纵向上对有关国家机关进行划分，需要解决的就是其下限问题。我国宪法第三章第五节和第六节规定，地方国家机关的最低一级为乡、民族乡、镇，《地方各级人民代表大会组织法和地方各级人民政府组织法》第2条规定，城市的国家机关最低一级为市或市辖区的人民政府所设立的街道办事处。因此，乡、镇和街道办事处是国家机关的下限，对于国家机关工作人员的认定下限也应当以此为准。

　　综上所述，在国家机关中从事公务的人员主要指以下几类人员：

　　1、国家各级权力机关中从事公务的人员，即全国与地方各级人民代表大会及其常务委员会中从事公务的人员；

　　2、国家行政机关中从事公务的人员，即国务院及其所属部、委、局和地方各级人民政府及其所属管理机构中从事公务的人员；

　　3、国家审判机关中从事公务的人员，即在各级人民法院中从事公务的人员；

　　4、国家检察机关中从事公务的人员，即在各级人民检察院中从事公务的人员；

　　6、军队各级机关中从事公务的人员，军队各级机关即指对国家武装力量实行管理的各级机构，如国家军事委员会、四总部、各军种、兵种及各级部队机关。

　　二、法律、法规授权从事公务的人员

　　这类人员一般在国家机关中未担任公共性管理职务，但基于国家法律、法规的授权，取得从事公务的资格身份，行使管理、组织、领导、监督等公共职责。例如，人民陪审员、国有事业单位中由法律、法规授权从事公务的人员、人大代表。

　　（一）人民陪审员

　　2004年8月28日十届全国人大常委会第十一次会议通过的《关于完善人民陪审员制度的决定》规定，人民陪审员是依照法定程序产生，依法参加人民法院审判活动，除不得担任审判长外，同法官有同等权利。[44]可见，人民陪审员是依法产生，享有法官同等权利，依法履行审判职责的人员。人民陪审员并非国家司法工作人员，不具备国家工作人员的身份特征，但由于法律的规定，授予其取得合法的审判权，而取得从事司法活动的资格，故应属于“法律、法规授权从事公务的人员”。

　　（二）国有事业单位中由法律、法规授权从事公务的人员

　　2000年4月，最高人民检察院通过的《关于以暴力，威胁方法阻碍事业编制人员依法执行行政执法职务是否可对侵害人以妨害公务罪论处的批复》规定，对于以暴力、威胁方法阻碍国有事业单位人员依照法律、行政法规的规定执行行政执法职务的，可以对侵害人以妨害公务罪追究刑事责任。此《批复》涉及的罪名虽然是妨害公务罪，但事实上是从某一方面对国家工作人员范围的解释。在现行体制下，确有一些属于国有事业单位编制的人员在依法执行行政职务。随着小政府大社会管理模式的发展，一部分原属行政机关行使的职权，可能通过行政立法，授权某些事业单位行使。以及政府机构改革的变化，原来是行政机关职能部门的单位变为事业单位性质，但其原行使的行政管理职能仍存在，并且其行使的行政管理职能有行政法规的依据。因此，对这一类人员应认定为“法律、法规授权从事公务的人员”。

　　（三）人大代表的认定

　　权力机关的工作人员是否包括各级人民代表大会代表，争论较大。依照宪法第57条规定，“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。”第59条又规定，“全国人大代表大会由省、自治区、直辖市和军队选出的代表组成。”第96条规定，“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。”因此，人大代表在整体上以人民代表的形式对国家从事管理工作、行使国家权力，这是毋庸置疑的。但是，宪法第76条又规定，“全国人民代表大会代表必须模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密，并且在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施，全国人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切的联系，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务。”由上述规定可以看出，我国全国人大代表的非专职性、权力行使的整体性决定各人大代表在日常工作中并不直接行使国家权力，而仅仅是“协助宪法和法律的实施”，其行为显然并不是公务行为。因此，人民代表大会虽然是权力机关，但是其组成人员即部分人大代表并非国家权力机关工作人员。所谓权力机关的工作人员并不是指人大代表，而是指为了权力机关的工作正常进行而提供日常机关事务管理工作的人员。因此，即使当人大代表作为人民代表大会的一成员，在国家权力的具体行使过程中行使着一定的权力，这属于人大代表执行代表职务的行为，从本质上说，是以相关法律规定的授权为基础的，可以将其作为“法律、法规授权从事公务的人员”。例如，人大代表在进行年度工作调查，利用代表身份向有关单位了解过问情况，参与对公务员、法官、检察官述职评议等履行代表职责过程中，为他人谋利，收受他人财物，应以受贿罪论处。但是需要注意的是，不能笼统地在任何情况下将上述人大代表一律理解为构成“法律、法规授权从事公务的人员”，要具体地考察其从事的活动是否属于国家权力的具体行使过程之中。[45]

　　三、受代表国家管理公共事务的职能机构委派从事公务的人员

　　所谓委派，即指委任和派遣，其形式多种多样，如任命、指派、提名、批准等。被委派人员是指由“代表国家管理公共事务的职能机构”直接派出并代表国家从事公务的人员。只要是接受“代表国家管理公共事务的职能机构”委派，代表国家履行组织、领导、监督、管理等职责的，而不论被委派的人在委派前是否具备国家工作人员的身份，都可以认定为代表国家管理公共事务的职能机构从事公务的人员。

　　对于“委派”的理解，需要把握“委派”有以下几个法律特征：

　　1、被委派人员在委派前是否具有国家工作人员身份在所不论。他们可能原来就是在“代表国家管理公共事务的职能机构”中从事公务的人员，这一类被委派的人在原单位通常仍保留其原有身份、级别或待遇等；也可能是为了委派需要而由“代表国家管理公共事务的职能机构”临时招聘或雇用之后加以委派，代表受聘单位在被委派单位从事公务活动，即先受聘后委派。同调动和重新就业不同，如果某人从原国家机关调出至一非国有单位，与原单位并无关系，其原有国家工作人员身份、待遇等也并未保留，或者直接受非国有单位聘用而在该非国有单位中工作，或者由国有单位以非国有单位名义代理招聘的工作人员等等，都不可能构成这一类型的国家工作人员。

　　2、委派主体为“代表国家管理公共事务的职能机构”，实践中主要表现为国家机关。

　　3、委派去向一般是不特定的。即不论被委派单位是否属于 “代表国家管理公共事务的职能机构”，只要行为人接受委派，在被委派的单位所从事的委派工作属于从事公务，都可以认定。因此，委派去向的范围实际是很广泛的，。

　　4、委派目的是为了到被委派单位从事管理性公务，而非劳务或技术性事务，如派一个技术员或工程师担任技术指导，就不构成此类主体。

　　5、委派关系具有隶属性。委派关系一旦成立，委派人与被委派人之间就形成了一种行政上的隶属关系。被委派人要接受委派人的领导、管理、监督。

　　6、委派方式应明确有效。委派单位与被委派单位均应有委派的意思表示，并明确委派人员的职责范围，且一般采取书面形式予以确认，特殊情况也可以是否通过口头表示的。必须强调的是委派应以单位名义作出，以个人名义作出的委派，是无效的。

　　四、受代表国家管理公共事务的职能机构委托从事公务人员

　　受委托从事公务，是指行为人取得从事公务的资格是基于“代表国家管理公共事务的职能机构”的委托而产生的，受委托者是以代表国家管理公共事务的委托者的名义进行公共性管理活动。具体的说，委托是一个单位将一定的事务交给某人管理，被委托者需要以委托者的名义在委托的权限内进行活动，而且其活动的结果由委托者承担。

　　1997修订刑法没有对受委托从事公务人员的法律地位予以明确规定，但是，在近几年“两高”的司法解释及批复中，对一些受委托从事公务人员的以国家工作人员论的法律地位做了肯定。具体反映如下：

　　1、2000年9月，最高人民法院通过的《关于未被公安机关正式录用的人员狱医能否构成失职致使在押人员脱逃罪主体问题的批复》规定：对于未被公安机关正式录用，受委托履行监管职责的人员，由于严重不负责任，致使在押人员脱逃，造成严重后果的，应当依照刑法第四百条第二款的规定定罪处罚。

　　2、2000年4月，最高人民检察院通过的《关于以暴力，威胁方法阻碍事业编制人员依法执行行政执法职务是否可对侵害人以妨害公务罪论处的批复》规定：对于以暴力、威胁方法阻碍国有事业单位人员依照法律、行政法规的规定执行行政执法职务的，或者以暴力、威胁方法阻碍国家机关中受委托从事行政执法活动的事业编制人员执行行政执法职务的，可以对侵害人以妨害公务罪追究刑事责任。

　　3、2001年1月，最高人民检察院通过的《关于工人等非监管机关在编监管人员私放在押人员行为和失职致使在押人员脱逃行为适用法律问题的解释》规定：工人等非监管机关在编监管人员在被监管机关聘用受委托履行监管职责的过程中私放在押人员的，应当依照刑法第四百条第一款的规定，以私放在押人员罪追究刑事责任；由于严重不负责任，致使在押人员脱逃，造成严重后果的，应当依照刑法第四百条第二款的规定，以失职致使在押人员脱逃罪追究刑事责任。

　　4、2003年1月，最高人民检察院 通过的《关于佛教协会工作人员能否构成受贿罪或者公司、企业人员受贿罪主体问题的答复》规定：佛教协会属于社会团体，其工作人员除符合刑法第九十三条第二款的规定属于受委托从事公务的人员外，既不属于国家工作人员，也不属于公司、企业人员。根据刑法的规定，对非受委托从事公务的佛教协会的工作人员利用职务之便收受他人财物，为他人谋取利益的行为，不能按受贿罪或者公司、企业人员受贿罪追究刑事责任。

　　从上述司法解释看，“两高”将实践中一些受委托从事公务的人员纳入国家工作人员范围，是符合客观实际需要的，但突破了刑事立法的规定，因为刑法典对此并无明确规定。“两高”的解释根据受委托人员所从事的公务的性质，有时将其视为刑法第93条第1款规定的“国家机关工作人员”，有时又将其视为第2款规定的“其他依照法律从事公务的人员”。在这一点上，实际反映了我国刑法典在国家工作人员概念上的逻辑缺陷，以及刑事立法对受委托从事公务人员的法律定位不明确。

　　首先，将受委托从事公务的人员纳入国家工作人员范围是非常必要的。理由是：（1）受委托从事公务的人员符合国家工作人员的两大基本特征。受委托是取得从事公务的身份资格的一种方式，而这类人员从事的工作是以“代表国家管理公共事务的职能机构”等委托者的名义进行的，履行的是公共性管理职能。（2）任何公务行为的正确实施都是正确履行职权和指责的体现，它直接保证着国家管理职能的实现。国家对任何从事公务活动的人都要求其克尽职守。行为人不正确行使职权，玩忽职守或滥用职权，都是有悖职责的，都妨碍国家管理活动的正常进行，这种具有严重社会危害性的行为，是符合犯罪的本质特征的。（3）从实际情况看，根据我国现行的人事管理制度，有的虽属事业编制，但法律、法规都赋予其行政执法职能，即使是在国家机关中也还有一部分从事公务的人员没有被正式录用为国家机关工作人员。据调查，全国监管场所目前仍有占监管工作人员总数4％的“以工代干”人员从事监管工作。将这些受委托从事管理活动的人员排除在渎职罪主体之外显然是脱离实际的。我们必须区分立法中的“应然”与“实然”的关系。立法没有规定不等于立法没有规定的必要。对现行立法没有规定而又有必要加以规定的，应该通过立法完善之。

　　其次，前文提到的由于立法的不明确，理论界与实务界有不少学者认为，受委托人员属于“其他依照法律从事公务的, 人员”。在司法实践中，确实因为现行刑法未规定受委托从事公务的人员属于国家工作人员，一般都将此类人员纳入刑法第93条第2款规定的“其他依照法律从事公务的人员”，实质上将此款规定作为一弹性条款。但笔者认为，这种观点和实践的做法值得商榷。受委托从事公务的人员与依照法律从事公务的人员是存在重大区别的：（1）从事公务的依据不同。前者来源于“代表国家管理公共事务的职能机构”的委托，委托形式既可以时书面的，也可以是口头的，未经委托或解除委托即失去行使职权的合法基础；后者则直接来源于法律的规定，即必须时依照法律规定选举或者任命产生，未经法定程序罢免，行为人的法定身份不能解除。（2）行使的职权不同。受托人是在受托的范围行使职权；而依照法律从事公务的人员，只要经人民选举或者依法任命，即拥有法律赋予的职权。如人民代表、人民陪审员依据相应的组织法行使权力。（3）从立法技术看，如果“依照法律从事公务的人员” 包括受托人员，那么刑法第382条第2款就根本没有特别规定的必要。从《刑法修订, , 草案》审议过程看，立法机关并不认为“国家工作人员”包括受托人员。（4） 从司法解释看，“两高”在《关于执行＜关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定＞若干问题的解答》中解释受贿罪主体时规定：“其他从事公务的人员，是指国家工作人员、集体经济组织工作人员以外的依照法律从事公务的人员或者受委托从事公务的人员。”该解释把依照法律从事公务与受委托从事公务并列加以区分。刑法修订后，最高人民法院之所以规定，受委托从事公务的人员挪用国有资金的不构成挪用公款罪，也是对立法本意的遵循。