“大调解”的功能及限度

吴英姿

　　一、新型调解运动——“大调解”的省思

　　面对转型时期社会矛盾多发、纠纷数量急遽攀升、法院和信访部门案件压力沉重的局面，国家开始日益重视社会纠纷解决机制的构建，重新强调调解的意义，恢复人民调解建设。继2002年9月16日，最高人民法院发布《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》，以司法解释的形式肯定了人民调解协议的合同性质和约束力之后，当月24日，中共中央办公厅、国务院联合转发《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》；紧接着，司法部在26日发布《人民调解工作若干规定》，要求在农民委员会、居民委员会、企事业单位和行业协会中重建人民调解组织；《中共第十六届六中全会决定》又特别指出完善矛盾纠纷解决机制的重要性。各地纷纷采取措施，强化人民调解工作。在此背景下，南通市尝试“大调解”的做法得到各界肯定和宣传，2004年6月，江苏省委办公厅、省政府办公厅转发《省政法委关于进一步加强社会矛盾纠纷调解工作的意见》，在全省建立“大调解”机制。江苏省的经验很快得到推广。2005年10月，中共中央办公厅转发《中央政法委员会、中央社会治安综合治理委员会关于深入开展平安建设的意见》，要求各地“进一步健全矛盾纠纷排查调处工作机制、工作制度和工作网络，……强化社会联动调处，将人民调解、行政调解和司法调解有机结合起来，把各类矛盾纠纷解决在当地、解决在基层、解决在萌芽状态。”“大调解”作为一场运动在全国范围内展开。

　　“大调解”基本上是一种以政府领导下的地方各级政府职能部门联合行动，指导和帮助人民调解组织处理纠纷的方式。以南京市为例：

　　南京市于2004年4月建立了以市委、市政府分管领导共同负责，市综合治理办公室、司法局、信访局和法院、公安、民政、国土、环保、建委等19个部门领导为成员的“南京市市社会矛盾纠纷调解工作联席会议”。联席会议办公室设在市司法局，由司法局分管领导担任主任。联席会议还专门制定了《社会矛盾纠纷调解规则检查考核暂行办法》，以加强对调解的指导、检查和督促。在区县层面普遍建立了社会矛盾纠纷调解工作领导小组和指导委员会，负责“大调解”工作的指导、协调和日常事务。各区县、街（镇）分别依托当地司法行政、信访办、维护稳定办公室、司法所和基层人民调解委员会等基层组织，普遍设立了“社会矛盾纠纷调处中心”，建立起覆盖全市的“大调解”工作组织网络和工作机构。据联席会议办公室的统计，截止到2007年2月底，全市区县、街镇两极调处中心和基层人民调解组织共接待来访75996批次，受理纠纷总数75724件，劝阻群体性上访4927批次，涉及人数89672人，调处中心直接调解16641件纠纷，调解成功14754件，达成书面协议3157件，防止民转刑548起。[1]

　　在政府力量的推动下，人民调解组织得到了恢复性的建设，在经费投入和人员培训方面均得到加强，而且基于政府整合各方面资源的优势，解纷能力也有显著提高。但是，“大调解”在运作过程中也暴露出一些问题，其中有共性的问题包括：

　　1．对党委、政府的依赖程度很高。国家重建人民调解委员会的初衷在于发挥群众性自治组织的解纷作用，缓解政府和法院在信访和诉讼方面的压力。因此，人民调解本应定位于社会组织解决纠纷的性质。但是，“大调解”运动的实践却是各级政府及其职能部门在起核心作用，其运作机制是自上而下的行政推进式的，其工作目标是社会综合治理的组成部分，在经费和人员保证上均靠财政支持，其处理纠纷所依赖的权威资源一是政治意识形态，如和谐社会、社会主义新农村等等；二是政府机关这一特殊身份。“大调解”在本质上是行政力量干预纠纷。