调研发现，确有不少地方党委领导对预防工作非常重视，但个中缘由却是相当复杂，并非单纯出于如何有效遏制职务犯罪的考虑。职务犯罪具有连发性特点，一个官员落马，通常会牵连出一大批。而在地方党委领导看来，大规模职务犯罪被检察机关立案侦查是严重威胁地方政局稳定的灾难性后果。不仅涉案部门难以常态运转，地方党委领导的政治前途也往往因此严重受挫。如果职务犯罪通过预防而不是通过惩治得到控制，最让他们担心的糟糕局面就可望避免。显然，这种所谓“重视预防”只是抵触惩治职务犯罪的副产品，无益于反腐倡廉的总体目标。

　　即使在检察机关内部，预防工作也经常会被边缘化。当我们与检察机关预防职务犯罪部门的责任人员接触时，经常听到的一句抱怨是：“领导不重视”。在他们看来，由于领导不重视，开展预防工作就难以获得充足的经费支持和人员配备。[10]目前检察机关普遍采取一种以量化积分为标准的政绩考核体制，积分多少可以衡量政绩优劣。在这种考核体制之下，检察院领导的工作目标自然是最大化考核积分。[11]对预防工作的考核大都是形式性的，基本不涉及预防工作的实际效果，而满足这些形式性的考核标准（做到不扣分）并不需要检察机关投入太多资源。

　　（三）经费保障制度和人员录用制度

　　根据现行财政制度，检察机关收缴的赃款实行名义上的“收支两条线”，即把收缴赃款全额上缴财政专户，经财政部门统筹后再以预算外资金的形式决定向检察院返还的比例（在山东省，财政部门通常会把收缴赃款百分之百返还给检察机关）。各地检察院收缴赃款的数额不等导致了经费拨付在不同检察院之间的旱涝不均。经济发达地区的检察院收缴赃款多，由此获得充足经费又进一步强化了检察院的办案能力，并最终促成了办案能力与经费供给之间的良性循环，这让经济落后地区的检察院羡慕不已。“没钱办不了案子，不办案子更没钱”，这是经济落后地区检察院面临的双重困境。不同检察院的贫富差距令人惊讶。一个富裕检察院懒得理会的案子在贫困检察院那里可能如获至宝。这种扭曲的经费保障制度造就了“贪官供养检察院”的荒诞事实，并隐含了惩治、预防职务犯罪与检察事业总体目标之间的潜在冲突：从源头上阻止职务犯罪是检察机关自绝财路，而把所有罪犯绳之以法则几近于“涸泽而渔”，相反，保留一定数量的职务犯罪却符合检察机关的长远利益。检察系统内部流传的“养鱼”比喻说明这种冲突在惩治职务犯罪领域已经隐约出现。[12]尽管在预防领域尚未发现冲突的迹象，但没有冲突的迹象并不否证存在冲突的逻辑，而更可能说明预防工作的效果尚未明显到足以引发冲突的程度。

　　检察机关在地方政治生态中处境十分微妙。宪法和法律规定的检察机关独立行使法律监督权的原则经常受到各种复杂因素的侵蚀，地方党委和人大可以左右检察院的重大决策以及检察院干部的升迁和任命，地方组织部门有权对检察院工作人员进行年度考核，地方政府负责检察院的人财物供给。在这种状况下，检察机关要想在地方政治束缚中破茧而出就必须首先倚重反贪和反渎两个“拳头部门”。如果检察院的两个“拳头部门”长期无所作为，地方党政机关的各个职能部门就会逐渐对检察院有恃无恐，检察院开展各项工作就会阻力重重，权威、经费和业绩的攀比下滑会使检察院的各项业务全面陷入恶性循环。“拳头部门”至关重要，它们不仅是检察机关的“拳头”，而且是“摇钱树”。在检察机关内部，反贪、反渎是“挣钱”的部门，而预防则是“花钱”的部门，孰重孰轻不言而喻。由此看来，在现行经费保障制度以及各种有形无形的政治因素的约束之下，“惩防并举、注重预防”的方针政策距离其贯彻落实还有一段漫长的距离。

　　三、解决问题的方案

　　许多法律制度实效不佳，甚至形同虚设，最常见原因就是立法者没有慎重考虑实施法律的成本。高检院倡导的预防职务犯罪工作机制很难贯彻落实，不是因为思路不对头、方法不得力，而是因为预算不合理。高检院为检察机关预防职务犯罪开列的业务清单（包括犯罪分析、预防调查、预防咨询、警示教育、预防宣传及信息建设等）面面俱到，几十年来新加坡反贪污调查局以及香港廉政公署开展的预防业务不过如此。然而长期以来高检院却有意无意回避了经费预算问题，在2009年6月《关于加强和改进预防职务犯罪工作的意见》首次涉及预防经费保障问题之前，高检院关于预防工作的规范性和指导性文件及其领导人讲话均对经费保障只字不提。

　　受经费预算的约束，检察机关开展预防职务犯罪工作不要追求面面俱到，而应当重点做好几项不需太多投入就能产生明显效果的业务，那些需要高昂投入才能收效的业务可以暂时被束之高阁。这个思路要求我们首先对各项预防业务的进行“效费比”分析，进而以此为据通过预防业务的级别分工来确定不同级别检察机关预防职务犯罪的核心业务，再对核心业务制定工作流程，最后设计出针对核心业务的激励机制（业绩考核标准）。

　　（一）确定预防工作的核心业务

　　要确定预防工作的核心业务，必先对各项预防业务的“效费比”（即“效果”和“费用”的比例）进行比较分析。要比较预防业务的“效费比”，需对各项预防业务的性质、内容、工作流程以及业绩目标先有大致了解。在内地检察机关预防工作尚处于探索阶段且有些业务并未实际开展的条件下，香港廉政公署防贪处和社关处的工作状况为我们提供了很有价值的参考。

　　1．预防建议

　　检察机关依靠其技术和信息优势可对发案单位及其他相关部门提出旨在堵塞制度漏洞、消除制度隐患的预防建议。预防建议主要来自三条途径：一是犯罪分析；二是主动性预防调查；三是应相关部门单位请求而进行的制度审查。相比而言，通过犯罪分析提出预防建议成本最低。在案件已侦破条件下，仅仅研究卷宗材料就可发现犯罪原因和犯罪条件，无需额外预防调查。调研发现，绝大多数预防建议都来自犯罪分析，基层检察机关普遍具备开展这项业务的能力。