试论在地方立法中实行相对独立的法律审查
周继东;张岩
【摘要】在地方立法由起草主导模式向审查主导模式渐进的过程中，有必要将立法中的法律审查工作环节与前期起草工作环节和后续审议决策环节适当分离，保持审查主体、审查过程、审查阶段、审查结论的相对独立性，以期实现对立法草案进行包含必要性、合法性、合理性、可行性和规范性五个方面的全面法律审查。
【关键词】地方立法；法律审查；相对独立
【全文】
一直以来，地方立法以起草主导为常态模式，其表象为两个特点：一是由行政管理部门负责起草立法草案。由负责行政管理的行政部门负责立法草案的起草工作具有很多优势，包括占有较多的管理资源和信息，更易产生立法需求，更易将行政管理实践经验转化为立法管理思路设想，因此从整体上看，由行政管理部门负责起草立法草案符合效率原则。但行政管理部门在起草立法草案过程中，必然带有一定的倾向，可能会存在一定的偏颇，需要在立法审查中予以纠正。二是立法审查未能形成对立法起草观点的制约，未能有效校正立法草案中应当校正的制度设计构想，立法审查流于形式，立法决策蜕变成为起草决策。起草主导模式下，立法审查工作带有附随性，立法决策的实体部分由起草单位负责。
与起草主导模式相对应的是审查主导模式。所谓审查主导模式，是基于立法决策的需要，通过采取一系列法律审查措施，使立法审查的过程成为听取各方意见、平衡各方利益，进而实现立法决策的过程。审查主导模式是还原立法审查本然、促进履行立法职责、适应社会规则治理需求的立法工作模式。推行审查主导模式在当前立法资源有限、社会对于立法有效需求旺盛，行政管理趋向于逐步与社会协商、形成共识的情况下，更显必要。审查主导模式不改变主要由非立法机构起草的做法。实践证明，起草工作由具有管理和信息资源优势的机关承担是适当和必要的。[1]审查主导模式下，立法机关及其工作机构开展立法工作的重心为法律审查，围绕着开展法律审查，统筹立法工作资源，收集立法相关信息，包括要求有关机关提供相关信息、主动征集各方面意见，为立法机关平衡好各方面利益、实现立法决策提供工作基础。
地方立法工作由起草主导向审查主导的渐进，反映出立法工作中法律审查工作的严重不足和亟待改观。加强立法中法律审查工作的关键是要建立起法律审查工作平台，从立法制度和机制上给开展法律审查工作留足必要的空间，而强化立法机关及其工作机构实行相对独立的法律审查，则是现阶段的重要选择。
