经过周初实行的封邦建国，还形成了以周天子为中心、诸侯国拱卫的国家结构形式，相互承担着法定的权利义务。由于每一个封君受封的不仅是土地，还有民，所谓“授土授民”。由此人口进行再编组，形成了新的血缘地缘关系，中华文明由中原不断向四周扩展。

　　“刑”是法的通称，不单指刑罚。周初在明德慎罚政策思想的指导下进行立法活动。如同鲁季文子所记述的那样：“毁则为贼，掩贼为藏，窃贿为盗，盗器为奸。主藏之名，赖奸之用，为大凶德，有常无赦！在《九刑》不忘。”[14]所谓“九刑”，按《左传·昭公六年》记载：“周有乱政，而作九刑。”三国时吴人韦昭注《左传》时说：“正刑五（墨、劓、剕、宫、大辟）及流、赎、鞭、扑也”。“九刑”既为九种刑罚，又可视为刑书九篇。

　　为贯彻明德慎罚的政策要求，在立法上形成了一系列慎刑原则。最具代表性和影响深远的，是从实际出发，区别用刑。

　　其一，区别故意与过失、一贯与偶犯。周公曾告诫康叔说：“人有小罪，非眚，乃惟终……乃不可不杀”，“乃有大罪，非终，乃惟眚灾……时乃不可杀”。[15]眚是过失，非眚即故意，惟终是惯犯，非终即偶犯。对于过失与偶犯，可减轻处刑；故意与一贯，则重点打击。

　　其二，区别地区与形势。如，周公旦要求封于殷墟的康叔和封于奄国（曾臣服于商）的伯禽，“启以商政，疆以周索”。而对封于夏墟的唐叔，则要他“启以夏政，疆以戎索”。[16]“周索”即周法，“戎索”即戎法。对于封于商故地的康叔严令实行周法以相统摄，对于封于夏故地的唐叔，则要因俗制宜，以戎法治之，以减轻适用周法的阻力。

　　另据《周礼·秋官·大司寇》记载：“刑新国用轻典；刑乱国用重典；刑平国用中典。”三国三典之说，对后世颇有影响，以致明初朱元璋还表示“吾治乱世，刑不得不重。”[17]又据《尚书·酒诰》，针对不同对象饮酒也采用不同的制裁措施。周人“群饮，汝勿佚，尽执拘以归于周，予其杀”，正义曰：“其择罪重而杀之也”。但如殷之旧臣“乃湎于酒，勿庸杀之，故惟教之。”此项规定说明周公鉴于商人嗜酒，招致国家昏乱腐败，终于亡国的教训，严诫周人不得沿袭商人旧俗，嗜酒坏事，尤其严诫群饮。如群饮，则首要者处死刑。对于商旧臣饮酒，以教育为主，不处刑罚。这里充分显示了周公在处理饮酒问题上的原则性和灵活性，其策略思想跃然纸上。

　　以上充分表现了礼、乐、政、刑四者是一个相互连接的运动着的整体，是上层建筑中完整的体系，标志着国家制度建设的进步。

　　周在灭商建立周朝统治以后，亟需在广大疆域内建立贵贱有别、上下有等、尊卑有序的秩序，借以稳定周朝统治的社会基础，巩固统一的政权。正是在这样的历史背景下应运而生的周公之礼获得了极大的成功，礼不仅冠于乐、政、刑之首，且贯穿于乐、政、刑的活动之中，指导着它们运作的方向。