土地出让金和相关税费的收取，本质上是对土地开发建设行为的征税行为；与房产税、住房保有税、物业税等针对财产权持有征收的税种相比，土地出让金具有两个特征，且两个特征都与信息透明度密切相关。第一个特征是税基计算机制。土地出让金目前通过市场化的谈判（协议）或竞标（招拍挂）中的价格撮合机制形成。尽管我国划拨和协议出让土地比例不低，[36]但恰是因为其不透明的缺点，划拨和协议出让方式已经逐渐退出了土地资源分配过程。随着市场的发展和成熟，市场撮合机制的效率和公平性也会逐步提高。物业税的税基计算则不同，即使在物业税和市场机制均发达的美国，物业税的税基也是基本通过评估机构评估辅之以政府的核算确定，其面临的基本问题是评估质量和政府核算的公正性。评估质量在一定程度上可依靠足够的市场竞争来保障，而政府核算的公正性则需要更为复杂的政治选举制度、司法监督和媒体监督来支撑。对我国而言，两种监督机制都尚不健全。我国长期对房地产评估机构实行政府准入管理，抑制了市场竞争的压力，提供了相当的寻租和腐败空间。未来如果将评估结果与缴税义务挂钩，寻租的动力和预期收益都将进一步提高；而且，将税务机关扯人利益链，恐会催生更令人担忧的制度性寻租行为。在今天赋予我国税务或是房地产管理部门核定税基和征税的权力也面临类似的隐患。与物业税相比，我国现行土地出让金制度的第二个特征在于征收频率的一次性，而物业税的普遍做法是每年核算征收。在透明度欠缺的政府决策过程中，与被征税人频繁接触博弈的危害可能会远胜于一次性的谈判博弈。此外，物业税征收所需要的财力和人力远非既有的地方政府人员编制所能承受，必然需要扩大税收部门的编制和资金。政府规模和财力的扩大在一定程度上会缓解专业化的压力，但并不能自动驱除透明度缺乏带来的担忧。约瑟夫·斯蒂格利茨（JosephStiglitz）将不透明的税制征税形象地描绘成“如何拔鹅毛却不让鹅叫的艺术”。[37]从长远来看，一个财政不透明的大政府可能比一个同样不透明的小政府更糟糕。随着我国重庆和上海两地政府于2011年1月对个人开征房产税，[38]这一理论性的担忧已然成为一个现实问题。
物业税与现行的土地出让金制度相比凸显的上述特征不难让我们看出物业税对政府运作透明度的高度敏感。物业税与透明度的第一个连接点是税赋水平的确定。如果以平衡地方财政收支为目标，减少地方政府使用征地制度，在确定合理的税赋总水平和税率时，我们至少需要了解和量化各种不同收入来源之间可能存在的消长关系。而这一发现过程必定涉及地方政府收支基本数据的收集和分析，包括征地行为中的收支。地方政府为既往的决策应当已经收集了大量的信息，但在外界从未知晓这些数据之前，如果要求地方政府以增加新税种为目的而提供这些数据，则很难阻止地方政府为证明开征新税种和高税率的必要性而在数据提供上采取策略行为，虚夸地方财政缺口和对土地财政的依赖。为避免这样的道德风险引致的策略行为，我们有必要将这些基本信息的公开与新税种开征相分离；而实现这一分离的直接途径就是上述基本信息的公开制度独立先行，在公众、上级政府和立法机关获得足够可靠的历史数据之后，再以此为基础考虑征收新税种、确定税率。
最后，即使开征物业税，我们也很难期望地方政府会在短时间内彻底放弃征地和其他就房地产收取税费的增收手段，而对后者的监督依然要依赖于对征地成本和地方财政收入信息的掌握。物业税极为发达的美国为此提供了很好的例证。美国的市镇级政府（municipalgovern-ment）需要负担本级财政支出的约三分之二，物业税占了其中一半，而剩余地方财政收入的约三分之一来自财产税之外发展出的一系列土地税费征收制度。[39]针对具体的公共产品提供和改善对受益人征收的“地产特别费”（specialassessments）源于英国1250年颁布的一项法案，[40]在20世纪上半叶构成了市镇级政府收入的重要来源；根据1913年的一项统计，在洛杉矶等四个城市，地产特别费占到这些城市市政收入的20%，在所有人口超过10万人城市中的占比也达到12%。[41]美国各地都出现了大量几乎完全依赖地产特别费收人运行的“商业复兴区”（businessimprovementdistricts），2005年全美大约有1000个这样的特别区域。[42]此后，地方政府通过对开发权附加“开发负担”（developmentexactions），把某些公共产品和基础设施的提供义务作为开发权授予的先决条件，发展到直接向开发商事先收取费用，确保公共产品和设施在未来的供应。[43]这与我国向开发商收取土地使用权出让金和附加的经济适用房开发任务的操作实践极为相似。自20世纪上半叶，美国市镇级政府对这一收费手段的运用急速上升，但鉴于政治制度和司法制度对这些手段使用的充分监督，联邦立法机关和法院，甚至是各州的立法机关和法院对此基本采取了放任的态度。[44]中美政治经济制度迥异，但在微观层面上，个人在面对经济利益和政治约束时的考量和选择差异并不大。地方政府通过征收土地房产税费增加收入减轻负担的动力难以完全消除甚或是驯服，对这些手段和日后可能不断翻新的增收减负手段进行财政收支和预算监督才是长久之计，而信息公开则是预算监督实践的基础。[45]
三、信息不对称
本文的第一部分和第二部分指出了中国征地制度改革中两个重要维度均需要我们就征地和地方财政获取大量的信息。但严重的信息不对称不仅存在于被征地人和征地机关之间，也存在于地方政府和上级政府之间。执行征地的地方政府掌握了几乎所有的信息，个人、上级政府和公众都缺乏法律手段抑或替代机制获取这些信息。与其他已经完成城市化和工业化的国家相比，中国的政府征地发生频率更高，涉及的地域范围和户数更广更大，进一步加剧了信息不对称给立法和执法带来的困难和成本。这是任何公共决策都不能绕过的一个严峻现实，也因此无法在其他国家的征地监管历史和实践中寻找到可资利用的答案。除了影响被征地人权利的实现和上级政府对下级政府的监督，这样的信息不对称还具有更为隐蔽的危害性。普通消费品市场中消费者和生产者之间信息不对称造成“柠檬市场”的机理[46]也会在公共产品市场上造成类似的结果：当公民和媒体因为缺乏信息无法区别地方政府的“坏”征地和“好”征地时，会倾向于假设所有的征地行为都是“坏”行为，而这样的假设会消弭地方政府进行“好”征地的动力，使“坏”的征地行为驱逐“好”的征地行为。
