刑事政策实施绩效评估的理论模型与实证研判

姜涛;刘万啸

　　一、刑事政策实施绩效评估：理想与现实的交困

　　在法治社会背景下，根据犯罪的形势发展变化和人权保障的需要，为刑法制定、修改和适用提供政策支持，已经成为刑事政策发挥的作用最为广泛的形式。因此，刑事政策已然成为犯罪控制规则的组成部分。那么，这种政策实施的效果如何，该效果又如何评估呢？这其实是就关涉到我国刑事政策的实施机制研究中一个重要的领域—刑事政策实施绩效评估。

　　刑事政策实施绩效评估就是对政策实施过程中投入、产出、取得实效所反映的绩效进行评定和划分等级。它是西方国家在“刑事政策法治化”思潮影响下风靡起来的一项最新研究成果，体现了绩效型的政策实施模式和权利至上的政策实施理念，旨在提高政策实施的效率和公信力。详言之，对刑事政策实施绩效进行评估，就是要对政策确定犯罪控制规则及其实施的效果标准、正确制定和实施政策、正确定位政策的价值取向、保证政策实施者无法利用提供政策支持的机会为自己谋取不正当利益、纠正“上有政策、下有对策”的制度建设、提高政策支持的效率与质量、落实人权保障的效果、合理组织对犯罪的反应等实施活动的绩效进行评定。因而，刑事政策实施绩效评估研究是一个涉及内容十分宽泛的领域。

　　然而，刑事政策实施绩效评估总是处于“理想与现实碰撞”的交错状态。这是因为，第一，研究者的认知与目标函数不同。经过法定程序制定的刑事政策仍然是不完全和抽象的，实施过程中必然有其他一系列因素的介入。其中，研究者的认知发挥着十分重要的作用。不同研究者的目标与目标函数不同，从而得出的绩效评估结论也不同。[1]第二，研究目的与方法确定之难。政策实施绩效评估是一个范围相当广泛的术语，涉及到政策制定、实施、变革等多个过程，其内容也涉及政策对刑事实体、刑事司法以及政策宣传等多个领域，如何进行评估是一个涉及政治学、社会学、法学、经济学、心理学等的综合指涉。既如此，在评估中确立一个什么样的目标和采用何种方法无疑是一件非常困难的工作。第三，评估结论的准确性与模糊性交错。这是因为：一方面，政策从公布到实施，再到产生效果，需要经过一定的传导机制和时间，从而会产生“时滞”。一般认为，政策效应是时间的函数，随着时间的变化，政策工具对政策目标或政策对象所发生的作用也会发生变化。而政策实施绩效评估又是发生在政策实施之中或之后，存在着实施“真相”与评估资料之间的偏离，“时滞”现象更为严重。另一方面，政策实施绩效既包括显在的、可量化的短期业绩，也包括潜在的、难以量化的长期影响，既包括与政策实施目标直接相关的目标绩效，还包括政策实施绩效所导致的周边绩效（如环境影响、公民满意度等）。这些都是政策实施绩效评估虽然前景无限但又一直处于停滞状态的原因。