上述案例表明，在政府信息公开中，有两种信息义务值得深思：一种是政府予以公开信息的法定义务，另一种是掩藏在信息公开义务背后的政府制作、保存信息的义务。这两种义务本不可割裂开来，但由于我们的法律制度不健全，因此在政府信息公开诉讼中还是遭到了自觉或不自觉的人为分割。其具体表现为：第一种义务予以强调和追究责任；而第二种义务往往被忽视，并且变成第一种义务不能履行时的豁免理由。政府收集、制作和保存信息是其基础性义务，政府对所收集、制作、保存信息的公开属于附随性质的履行义务。[24]就法理而言，义务的存在与义务的履行是两个问题。即使义务不能履行也不能成为否定义务存在的理由。在我国政府信息公开过程中，经常发生的情况是行政机关不能履行信息公开的义务，其理由多为申请的信息不存在，行政复议机关和人民法院也多以此理由判定行政机关的行为正确。很显然，这里政府收集、制作和保存信息的法定义务不但被忽略了，而且被否认了。由此，行政机关和人民法院建立了“中国特色”信息公开制度的逻辑认识：政府信息不予公开不是不想履行公开义务，是因为信息不存在，政府没有保障信息一定会存在的义务。

　　在13号案件中，项建国向原上海市规划局申请公开“轨道交通七号线长寿路铺轨基地工程项目建设用地规划许可证、批准文件、附图”。原上海市规划局经查，未办理过上述项目的用地规划许可，该项目临时用地曾由原上海市普陀区规划局审批。《中华人民共和国政府信息公开条例》及《信息公开规定》均规定，申请公开的政府信息不属于本机关职责权限范围的，应当告知申请人不属于本机关公开；对能够确定该政府信息公开机关的，应当告知申请人公开机关的名称、联系方式。在13号案件中，一审法院认为，原上海市规划局查明项建国申请公开的有关项目临时用地规划许可曾由普陀区规划局办理，故认定不属于其公开职责权限范围，告知项建国向普陀区规划局咨询并无不当。项建国上诉称：“现区房地部门已核发了该地块的房屋拆迁许可证，被上诉人认为其从未办理过项目建设用地规划许可的说法缺乏可信性。”二审法院审理查明，普陀区规划局曾向上海轨道交通七号线发展有限公司核发《关于同意上海轨道交通七号线长寿路铺轨基地工程临时用地的通知》，但仍然判决认为该信息不属于原上海市规划局职责权限范围，并认为“上诉人以区房地部门已核发房屋拆迁许可证这一事实，来印证市规划局必定办理了涉案铺轨工程项目建设用地规划许可，该推断缺乏事实证据及法律依据，本院不予支持”。

　　13号案件再次表明政府信息公开制度与政府信息的收集、制作和保存制度是紧密相连的。从改革行政审批制度和《中华人民共和国行政许可法》的立法目的上看，逐级审批、公文繁杂是我国行政管理的一个特点。行政机关本应保存大量的政府信息，何以公民、法人或者其他组织申请信息公开时却常常以“未查到信息”、“未有原件复印件”、“未予备案”等理由予以搪塞？13号案件的判决是否符合我国行政体制对政府信息的管理制度，值得商榷。因为逐级报批并由上级机关保存下级机关的审批附件，这本身就是中国行政管理体制的特色。

　　三、行政自制模式下的政府信息公开制度之反思

　　上海市第二中级人民法院的15份政府信息公开诉讼裁判文书，是我国目前为数不多的已经公开的政府信息案例，它们从法律适用、事实认定、举证责任诸方面给人们留下诸多深思。结合其他案例，可以看到，不仅申请人在政府信息公开诉讼中的胜诉率极低，而且法律适用多为行政立法。由此笔者禁不住要问：人民法院和各级人民代表大会及其常务委员会在政府信息公开制度中有何作用？行政自制模式下的政府信息公开制度是不是主导模式？

　　“行政自制”是指行政主体通过行政组织架构、内部行政法律规则和行政伦理，进行自我约束、自我克制、积极行政并形成的一种独特的控权模式。行政自制范畴和理论的提出，是对行政自制现象普遍化、立法和司法的功能性不足、内部行政法重新崛起等客观事实的反思和总结。[25]从法源上看，内部行政法通过规定行政系统或者行政机关的内部事项使内部行政逐渐趋于法制化，对行政机关和公务员形成了“行政自我拘束”。[26]我国行政法学在研究行政权力的外部控制时，内部行政法的功能未被分化出来并加以独立研究，而是包裹在外部行政法之中，造成内外不分之弊。