四、人民监督员制度的问题及完善

　　（一）人民监督员制度的问题

　　人民监督员制度在实践中取得良好效果，并不能掩盖该制度本身固有的缺乏立法支撑、机制保障不足等问题，而这些问题的存在，不仅使该制度在理论界饱受质疑，而且也已成为长期制约人民监督员制度发展的重要因素。概括而言，人民监督员制度主要存在以下问题：

　　1．缺乏立法支撑

　　尽管最高人民检察院制订了多项专门规定，尤其是高检院在2010年10月颁布实施的《关于实行人民监督员制度的规定》，从人民监督员的选任、人民监督员的职责、监督工作程序、履职保障等方面对人民监督员制度进行了详细的规定，但立法机关对人民监督员制度的态度似乎更为谨慎，他们认为：“人民监督员没有必要写入《刑事诉讼法》，由于人民监督员所涉及的监督领域较为宽泛，对立法技术提出了很高的要求。如果在《刑事诉讼法》中加以体现，要么只做泛泛的规定，依然不具有可操作性；要么就要对其涉及的诉讼环节均加以修改，使之散见于具体程序之中，陡然增加修法的工作量和难度。”[7]立法支撑的缺失，致使人民监督员制度虽经实务部门多年实践而不断完善，但仍有许多无法克服的问题。例如，《关于实行人民监督员制度的规定》中虽然规定了人民监督员可以监督的案件情形，也规定了履职保障的条款，但问题是如何发现上述情形，该规定并未明确。这也恰好与前文中所列举的数据进行印证，即：无论是在全国还是在诸如重庆市的地方，人民监督员制度对于“三类案件”的监督越来越强，但由于没有明确可以人民监督员发现“五种情形”的渠道，在该问题上人民监督员制度显得力不从心。

　　2．缺乏机制保障

　　就目前实践情况而言，人民监督员并非是一个专门的职业，其组成人员通常是从具有其他职业的人群中予以选任。尽管《关于实行人民监督员制度的规定》对于人民监督员的条件并不高，普通民众基本上都具有人民监督员的任职资格。但是，由于检察工作的具有专业性和保密性等特点，事实上，普通的民众由于缺乏系统的法学知识和保密意识，即便能够担任人民监督员，也无法有效地行使职权，有些甚至因为没有遵守相关检查工作纪律而使检察机关的办案工作陷入被动。因此，当前的人民监督员通常由人大代表、政协委员担任。不过，虽然这种安排有助于保证监督效果，但鉴于他们并非专职的人民监督员，除此之外还要承担其他工作，因此监督效果难以保障。同时，由于实务部门工作繁忙，无法经常性地邀请人民监督员参与检察工作，实践中人民监督的频度的力度也并不理想。以重庆市检察机关为例，每年年初各级检察机关会根据自身情况上报监督方案，供人大代表和政协委员以及其他人民监督员进行选择，通常而言方案的数量为3个，内容包括“体验检查开放日”、“参与案件评议”以及“听取相关工作汇报”。由于行程较短而涉及的内容众多，人民监督员无法深入了解案情，而要发现其中存在的问题更非易事。