（二）“油价问题”折射出产业法与竞争法的断裂在政府主导型的改革体制下，中国在产业法与竞争法的关系上也基本遵循了前述第一种模式。受制于这种改革体制的路径依赖，在能源、金融等关系国计民生的战略性产业中，产业法的强势地位甚至更加突出，产业法与竞争法之间的“断裂”屡见不鲜，“油价问题”正是这种断裂的突出表征。

　　1．产业法目标定位混乱

　　为了优化资源配置、调整产业结构，提高我国石化企业的国际竞争力，1998年3月，国务院宣布重组石油工业，变分业经营为混业经营，组建中石油和中石化两大全业务的石油集团（注：政策设计的具体内容是：经过资产划拨，中石油获得了北方12省的油气资源和相应的勘探生产业务，同时获得了这些省份的炼油、批发、零售等中下游业务，中石化则获得了南方19省的油气资源及勘探生产业务，此外两大公司还同时获得了石油的进出口经营权。）。需要指出的是，这一产业政策在实行伊始就面临着多重行为目标的困扰。即使这种模式确实能够“优化资源配置、调整产业结构”，由于我国石油工业在计划经济体制中浸淫太深，加上石油等能源行业的特殊性，这里提出的“国际竞争力”已经超出纯粹的经济范畴而渗入诸多社会和政治因素，比如实施国家特定的能源战略，保证国家在国际社会中的稳定等，“提高我国石油石化企业的国际竞争力”实际上混淆了企业的经济目标（责任）和社会目标（责任）。不是说国有的石油企业不应承担这些目标及其隐含的责任，但在高度竞争的国际石油市场，这种初始目标定位的不明确、不科学将干扰、破坏其作为企业首先应当明确的经济目标。石油产业的立法原旨出现了目标定位的模糊和混乱，并且在根本上忽略、轻视了竞争的价值及功能。

　　2．产业法制造行政垄断格局

　　1999年5月，国务院办公厅转发原经贸委等八部门的“38号文”，规定“两大集团之外，不允许独立的成品油批发企业存在”。2001年9月，国务院办公厅又转发了原经贸委等五部门的“72号文”（《关于进一步整顿和规范成品油市场秩序的意见》），重申了两大集团的批发专营权，成品油由中石油、石中化集中批发；并进一步赋予两大集团以零售专营权，各地区新建的加油站，统一由中石油、中石化全资或控股建设。这两份文件，加上原经贸委的相关配套文件，彻底改变了中国石油成品油批发和零售市场的生态，一个充分竞争的市场，自此变成双寡头垄断的市场。市场扩张本应以充分竞争的国内市场为基础，利用国内市场产生的自发、有效需求支撑企业扩张。而现在的产业政策却本末倒置，以牺牲国内市场的自由竞争为代价，设立特定的垄断主体，附加特定的非经济目标，这也反衬出垄断性国有油企的先天缺陷。

　　3．产业法目标落空导致双重困境

　　在1998年6月之后，原油成品油价格体制数度调整，根据2009年颁布的《石油价格管理办法（试行）》，我国目前的成品油价格是在布伦特、辛塔和迪拜三地成品油价格加权平均的基础上制定的，即三地加权平均价格连续22个工作日移动平均价格变化超过4%时，可相应调整国内成品油价格。发改委以国际市场的原油价格为基础，在考虑国内平均加工成本、税金、合理流通环节费用和适当利润的基础上制定各省或中心城市汽、柴油最高零售价格，成品油零售企业可在不超过政府规定的汽、柴油最高零售价格的前提下自主制定具体零售价格。但是，我国目前实行的成品油价格与国际接轨仅仅是价格水平上的简单接轨，而不是价格形成机制的接轨。油价与三地挂钩可以缓冲单一市场价格的波动，但这种定价方式仍然是政府行为而不是市场行为，它在一定程度上反映国际市场价格波动，但却具有滞后性，最重要的是它与国内供求关系脱节。产业政策一手塑造的国有企业在国际市场上缺乏话语权导致产业法的初始目标落空，而为了满足产业政策需要作出牺牲的国内市场竞争机制软弱无力，既不能为产业的海外扩张提供必要的支持，也不能积聚实力形成自身的经济扩张，这样就形成了国际国内的双重困境。垄断性国有油企依靠其强大的背景和实力在海外大肆扩张、上市融资、斥资并购，在全球各大洲都留下了令人惊叹的手笔。但客观评价，动辄上亿美元的收购行为更多给人以甘冒风险的印象。加上国有企业普遍具有的公司治理方面的缺陷，更加令人质疑其行为动因和效果。“中航油”事件证明了这种担心并非多余（注：2004年12月1日，在新加坡上市的中国国有企业“中航油”（新加坡）董事会突然披露，由于在投机性石油衍生产品贸易（即石油期货）中蒙受了重大损失，截止到2004年11月29日，公司预期累计的损失已达5．5亿美元。由于这一亏损金额已经相当于中航油新加坡上市公司的市值，公司已不得不寻求法院破产保护。中航油（新加坡）公司在海外石油市场一向被冠以“并购英雄”的盛誉，此次危机对国有石油企业的海外业绩产生了极其不利的影响。参见常怡、卢淳：《中航油期货神话的破灭》，《经济观察报》2004年12月6日，04版。）。此外，垄断性国有油企的突出贡献之一是每年带给国家的巨额利税，但如果衡量一下这些利税的直接成本（投入）和间接成本（维持国内市场垄断的机会成本），国际石油市场定价权的缺失，以及国内油价高企给众多企业和消费者带来的损失，当会对这种垄断性产业布局的绩效作出全新评价。

　　4．部门利益和集团利益形成路径依赖与恶性循环

　　油价问题并非一日之寒，这种产业战略和布局的缺点非常明显，为何多年来决策部门却不作出彻底改变？奥秘在于已经形成了特定的利益集团以及受制于特定的非经济目标。中石油和中石化可以建立战略联盟，通过合作博弈的方法完全占领和瓜分成品油的销售市场，以获取最大收益；可以通过内部价格转移的方法大幅度提高成品油的批发价，从而压缩各加油站的利润空间，使它们无利可图甚至亏损；还可以用部分石油公司的批发收入补贴两大集团下属的零售网点（注：受到垄断经营的体制支撑，加上油价飙升，两大公司财务报表迅速改观。2002年，国有及国有控股企业上缴财政利润总额2400亿，中石油一家就占了600亿。2010年5月，英国《金融时报》发布全球500强企业排名，中石油终于首次成为全球市值最大的企业，攀上世界500强的顶峰。参见李芸：《英国金融时报公布全球500强企业，中石油首次登顶》，《人民日报》2010年5月30日，07版。）。另一方面，随着能源危机的显现和加剧，垄断性国有油企被赋予了更高的希望，承载了更高的政治诉求。两相强化，既有制度的路径依赖和应有制度的缺位形成的影响被放大了。